慧通綜合報(bào)道：

(2013年4月19日)近日，國(guó)際兩大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)和穆迪輪番調(diào)降中國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)。中國(guó)主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)快速上升毋庸置疑，金融危機(jī)以來(lái)的大規(guī)模財(cái)政刺激計(jì)劃，以及信貸寬松相應(yīng)推升政府部門(mén)特別是地方政府的債務(wù)杠桿率。數(shù)據(jù)顯示，截至2011年，除54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.7萬(wàn)億元，其中融資平臺(tái)公司的政府性債務(wù)余額為4.97萬(wàn)億元，占比46.38%。而最新數(shù)據(jù)顯示，2012年末地方政府債務(wù)余額近15萬(wàn)億元，較2010年末增長(zhǎng)38%。其中，僅地方融資平臺(tái)貸款總規(guī)模為9.3萬(wàn)億元。

面臨不斷上升的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，監(jiān)管層已經(jīng)開(kāi)始對(duì)債務(wù)擴(kuò)張以及引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)保持高壓狀態(tài)。去年底，財(cái)政部等四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，通知中明確劃定紅線，地方政府不得組織單位內(nèi)部員工集資購(gòu)買(mǎi)理財(cái)產(chǎn)品，不得將儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得出具擔(dān)保函，公益性質(zhì)項(xiàng)目不得通過(guò)金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司等直接或間接融資。近期，銀監(jiān)會(huì)先后發(fā)文規(guī)范地下金融和表外借貸，嚴(yán)控地方平臺(tái)貸款總量，不得新增融資平臺(tái)貸款規(guī)模。

不過(guò)，從監(jiān)管層的思路來(lái)看，似乎更加注重增量管理而不是存量管理，更加傾向于“堵”，而不是“疏”。就未來(lái)整體債務(wù)情況而言，預(yù)計(jì)我國(guó)政府債務(wù)水平還將繼續(xù)上升，這將嚴(yán)重影響政府財(cái)政能力，償債壓力巨大，單純靠“堵”的方式難以從根本上管控風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)顯示，2011年中國(guó)政府債務(wù)占GDP比重達(dá)到38%左右。據(jù)測(cè)算，若考慮隱性和或有債務(wù)，中國(guó)政府債務(wù)占GDP比重在2012年至2050年間將持續(xù)保持上升態(tài)勢(shì)，在2050年將升至107.7%。

筆者認(rèn)為，債務(wù)不透明是當(dāng)前政府債務(wù)的最大風(fēng)險(xiǎn)。首先，我國(guó)已經(jīng)形成了一個(gè)“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的完整的隱性擔(dān)保體系。省以下各級(jí)財(cái)政都有相當(dāng)?shù)娜谫Y權(quán)，預(yù)算軟約束現(xiàn)象極其普遍，地方政府能夠繞過(guò)《預(yù)算法》關(guān)于地方財(cái)政收支平衡的制度規(guī)定大量舉債，地方政府通過(guò)各種形式的欠款、掛賬和擔(dān)保產(chǎn)生巨大的非顯性債務(wù)。由于各級(jí)政府間償債職責(zé)不清、事權(quán)界限不明，一旦累計(jì)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)地方財(cái)政的承受能力，勢(shì)必逐級(jí)向上轉(zhuǎn)嫁償債風(fēng)險(xiǎn)，直接危及中央財(cái)政安全。

目前地方融資平臺(tái)達(dá)至1萬(wàn)個(gè)左右，預(yù)計(jì)2013年中長(zhǎng)期平臺(tái)債務(wù)到期量是2012年的1.65倍，結(jié)合市場(chǎng)配置與投資需求規(guī)模，預(yù)計(jì)今年全年的城投債凈供給量為10000億元，累計(jì)發(fā)行量將達(dá)到1.1萬(wàn)億元。然而，平臺(tái)債務(wù)存在相當(dāng)大的政府隱性擔(dān)保，隱性債務(wù)比顯性債務(wù)更值得警惕。由于政績(jī)與基建項(xiàng)目高度關(guān)聯(lián)使得地方債務(wù)難以得到遏制，而是轉(zhuǎn)移至銀行表外通過(guò)城投債、信托等理財(cái)產(chǎn)品形式滾雪球式擴(kuò)張，但這些現(xiàn)行融資模式都存在融資主體的設(shè)立和運(yùn)作不規(guī)范，融資平臺(tái)缺乏外在約束機(jī)制以及還款來(lái)源上對(duì)土地收入依賴(lài)較大等問(wèn)題。

在地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作中，抵押土地資產(chǎn)獲得貸款收入是目前地方政府最常用的一種融資方法。地方政府以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得銀行貸款投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地出讓金收益是償還債務(wù)的主要來(lái)源。然而，近兩年由于拆遷成本的大幅上升，以及土地出讓收入的減少，地方政府土地相關(guān)收入正在持續(xù)下降。2012年土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入，2012年政府土地相關(guān)凈收入僅占財(cái)政總收入的20%，比2010年31.7%的峰值明顯下降。從中長(zhǎng)期來(lái)看，“新國(guó)五條”細(xì)則的落實(shí)將對(duì)房地產(chǎn)銷(xiāo)售增長(zhǎng)構(gòu)成壓制作用，地方政府土地財(cái)政已經(jīng)難以為繼。

與此同時(shí)，除發(fā)行債券外，地方政府還通過(guò)政信合作的方式獲取融資。所謂政信合作，即信托公司與各級(jí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等領(lǐng)域開(kāi)展的合作業(yè)務(wù)。這種融資主體通常是地方城市建設(shè)投資公司等，還款通常會(huì)由地方政府或地方人大列入預(yù)算，或者直接以地方政府的債權(quán)收益權(quán)作為融資標(biāo)的。2012年三季度，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托在發(fā)行數(shù)量和規(guī)模上均超過(guò)房地產(chǎn)信托，發(fā)行規(guī)模環(huán)比增長(zhǎng)65.25%，同比增幅高達(dá)315.37%。由于杠桿使用過(guò)高，信用規(guī)模迅速膨脹也加大通脹或資產(chǎn)泡沫壓力，而一旦央行大幅收緊信貸，將可能加劇資產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)，引發(fā)不良貸款攀升，給經(jīng)濟(jì)造成更大沖擊。

筆者認(rèn)為，對(duì)于地方政府債務(wù)的管控決不能僅僅是一種應(yīng)急思維，必須從保證債務(wù)可持續(xù)性的角度，建立完善系統(tǒng)性防范風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。一方面，必須繼續(xù)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題，積極推進(jìn)地方政府性債務(wù)管理制度建設(shè)，合理控制地方政府性債務(wù)水平。

另一方面，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期增速放緩，以及“土地財(cái)政”收入的減少，地方政府的償債壓力將愈發(fā)凸顯。因此，管控和治理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還必須“疏堵結(jié)合”，合理劃分各級(jí)財(cái)權(quán)和事權(quán)，推動(dòng)以支出責(zé)任對(duì)等為目標(biāo)的分級(jí)財(cái)稅改革，建立具有財(cái)政預(yù)算約束的地方發(fā)債體制，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化定價(jià)的機(jī)制也已經(jīng)刻不容緩。

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