慧通綜合報道：

 

十二屆全國人大常委會第十次會議8月25日至31日在京舉行，有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法修正案草案將于此次會議上進(jìn)行第四次審議。值得關(guān)注的是，預(yù)算法修正案草案此前三次審議都未交付表決，此次四審將首次被提請表決?！督?jīng)濟(jì)參考報》記者從多方渠道獲悉，如無意外，四審在31日通過表決的可能性較大，這意味著我國新預(yù)算法有望于本周末出臺，為新一輪財稅體制改革啟幕。

 

破局

 

新預(yù)算法出臺在即

 

《經(jīng)濟(jì)參考報》記者從全國人大相關(guān)人士處了解到，此次全國人大常委會議題較多，將安排半天時間專門審議預(yù)算法修正案草案。全國人大常委會的160余位常委將分為六組，在每個小組內(nèi)討論、審議，每個常委提意見、談看法，形成自己的想法，六組審議同時進(jìn)行，最后一天，也就是8月31日將進(jìn)行表決，表決結(jié)果會向社會公布。

 

據(jù)了解，預(yù)算法修正案草案前三次提請全國人大常委會審議，均只進(jìn)行審議而未交付表決，此次四審是第一次提請全國人大常委會表決“通常如果意見分歧較大、難以形成共識，不會貿(mào)然進(jìn)行表決，如果交付表決，通過的可能性應(yīng)該很大。”一位全國人大預(yù)工委的工作人員告訴記者。

 

預(yù)算法修正案草案在今年4月的全國人大常委會上進(jìn)行三審。北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文表示，經(jīng)過此前一到三審稿三次修改之后《預(yù)算法》在立法宗旨、預(yù)算透明度、允許地方發(fā)債等方面有了很大進(jìn)步，比較超前，適應(yīng)了未來很多年的一個需要。“三審稿已經(jīng)是比較成熟的稿子，四審稿變化的空間應(yīng)該是有限的。我覺得可能會涉及一些比較細(xì)化的規(guī)定，比如可能會有財政轉(zhuǎn)移支付方面具體制度的安排，預(yù)算的審批方面細(xì)化的規(guī)定，國庫、財政專戶的相關(guān)規(guī)定等。”

 

在不少財稅專家看來，《預(yù)算法》修改是整個財稅體制改革的第一個突破口。財稅改革有三方面內(nèi)容：預(yù)算制度改革、稅制改革、中央地方關(guān)系改革。三大方面的改革有內(nèi)在邏輯關(guān)系，而預(yù)算改革將發(fā)揮基礎(chǔ)性的突破作用。“從2009年三公經(jīng)費(fèi)的公開開始，預(yù)算改革就在不斷推進(jìn)。

 

現(xiàn)在老百姓的民主意識、法制意識很強(qiáng)，需要財政收入、支出公開透明，讓老百姓知道錢是不是花在刀刃上，這就為以后稅收制度改革掃除了障礙。”劉劍文稱：“預(yù)算制度的改革也是中央地方關(guān)系改革的前提。因?yàn)轭A(yù)算改革是要解決財政收支的合理、合法問題，在這個基礎(chǔ)上進(jìn)行稅制改革，在稅制改革的基礎(chǔ)上就能順理成章解決中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任了。所以整個財稅改革中預(yù)算制度改革要先行。”

 

坎坷

 

“十年長路”源于利益博弈

 

從2004年預(yù)算法修改納入十屆人大立法規(guī)劃，到今天已過了十年光陰，跨越了第十屆、第十一屆、第十二屆人大。可以說，預(yù)算法修訂的過程是無比曲折而漫長的。

 

社會各界、有關(guān)主管部門都有修法的強(qiáng)烈愿望，因?yàn)樨敹愺w制的改革、國家的長遠(yuǎn)發(fā)展都需要預(yù)算制度的創(chuàng)新，需要預(yù)算法修改來提供法律保障。但是，由于預(yù)算法涉及國家最核心的權(quán)利和利益分配，是改革的深水區(qū)，涉及政府和人大、中央和地方、國家和納稅人之間關(guān)系，諸多敏感問題集中在預(yù)算法的修訂中，利益盤根錯節(jié)。

 

“如果這部法律的修訂讓社會各界看到修訂是有明顯進(jìn)步的，就必須對這些復(fù)雜問題有所回應(yīng)、有所突破。因此預(yù)算法的修訂可以說是步履維艱。”中國政法大學(xué)財稅金融法研究所教授施正文告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者。

 

2004年預(yù)算法修改列入十屆人大立法計劃，當(dāng)時社會上期望2005年、2006年通過。但由于各界對草案的分歧很大，短期內(nèi)難以形成共識，修法就拖后到了十一屆人大。“最初的草案是由全國人大預(yù)算工委起草的。在十多年前的情況下，那個草案邁的步子比較大，但是征求意見后沒有得到國務(wù)院認(rèn)可。后來的草案是全國人大和財政部聯(lián)合起草，但實(shí)際上是財政部在主導(dǎo)起草工作。從起草單位的變化也可以窺見在預(yù)算法修訂中人大和財政部之間的分歧。”施正文告訴記者。

 

施正文稱，從1994年分稅制改革后，財政管理逐步進(jìn)行了一系列改革，政府采購改革、部門預(yù)算改革、國庫制度改革、預(yù)算管理方式改革等，但是現(xiàn)行預(yù)算法并沒有體現(xiàn)這些改革。“雖然說改革需要先行，但是改革也需要在法律的保障下進(jìn)行，要于法有據(jù)。因此預(yù)算法的修改工作必須要向前推進(jìn)。”施正文說：“2011年底終于形成了一審稿的草案，提交全國人大審議，依然爭議很大。2012年6月二審之后，學(xué)界開了很多次關(guān)于預(yù)算法修訂的會議，并給全國人大常委會遞交了書面修訂意見，全國人大向社會各界征求意見逾32萬條。”

 

二審到三審之間有一個重大的變化，就是十八屆三中全會的召開。三中全會對全面深化改革做出了全面、重大、深刻的部署。“對于預(yù)算改革這樣的重大問題，中央有了明確的思路，所以三審稿就是全面吸收、落實(shí)三中全會關(guān)于財稅體制改革的規(guī)定。所以三審稿相比二審稿而言有重要變化。”施正文稱。

 

“今年6月30日中央政治局通過深化財稅體制改革的總體方案，大方向定下來以后，修改預(yù)算法終于水到渠成了。”劉劍文稱。

 

寄望

 

預(yù)算管理再進(jìn)一步

 

多位財稅專家認(rèn)為，預(yù)算法修正案草案從理念到制度的安排，從立法宗旨到預(yù)算范圍，從預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督、調(diào)整到法律責(zé)任，在很多方面都體現(xiàn)了制度上的變革。然而，由于修法不易，還是希望能在這次修訂中邁出更大的步子。

 

上海財經(jīng)大學(xué)教授蔣洪表示，《預(yù)算法》三審稿中，提出“各級政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，且由原來的狹義公共預(yù)算擴(kuò)展到四本預(yù)算組成的體系，這是比較大的進(jìn)步，但這一說法只涉及“收入和支出”，沒有涉及“資產(chǎn)和負(fù)債”，使預(yù)算管理的完整性受到很大制約，這一點(diǎn)不知在四審稿中是否會有進(jìn)步。

 

中國人民大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法教研室主任朱大旗認(rèn)為，預(yù)算法修正案三審稿的編制、審批、執(zhí)行等方面的規(guī)定仍然主要是針對一般公共預(yù)算設(shè)計的，后三本預(yù)算的制度規(guī)則依然形同空白。此外，他還對三審稿中“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、決定尚可設(shè)立財政專戶”這樣的規(guī)定存疑“實(shí)際上存在使一些政府收支有游離于人大監(jiān)督之外的制度性風(fēng)險，是我國修訂預(yù)算法必須加以關(guān)注和解決的重大問題。”朱大旗表示。

 

此外，在預(yù)算法三審之后，多位財稅專家聯(lián)名提出修改建議，其中包括在全國人大設(shè)立預(yù)算委員會。據(jù)專家介紹，這一問題很難在預(yù)算法四審中得到解決“學(xué)者提出成立預(yù)算委員會是因?yàn)槟壳叭珖舜筘斦?jīng)濟(jì)委員會工作涉及的面很廣，包括財稅、金融、價格、企業(yè)等。而預(yù)算問題專業(yè)性比較強(qiáng)，所以希望設(shè)立一個專業(yè)委員會。”劉劍文稱“但是是否設(shè)立預(yù)算委員會不是預(yù)算法能解決的問題，而是需要全國人大組織法做出修改。”

 

劉劍文還表示：“從習(xí)總書記的講話中我們可以看到，我們的財稅體制改革實(shí)際上是分兩步走，第一步是在2020年以前，第二步是在2020年以后，目前預(yù)算法的修改草案反映了現(xiàn)實(shí)的需求，對推動我國現(xiàn)階段的財稅體制改革能起到很大作用。我們不可能通過一次修法把所有問題都解決，不能指望預(yù)算法一步到位，有些問題可能要到2020年以后再逐步解決，比如預(yù)算權(quán)利的配置問題等，可能要在下一步改革中解決。”

 

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