中國土地勘測規(guī)劃院土地規(guī)劃所所長張曉玲、中國土地學(xué)會副理事長黃小虎等專家指出，由于沒有規(guī)范約束，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益大部分被有關(guān)政府機構(gòu)、村委會等擷取。農(nóng)民沒有成為主體，所獲甚少。

黃小虎表示，實踐說明，如無全局的推動和突破，僅靠地方單兵突進(jìn)，這項改革最終難以深入，不能充分發(fā)揮其促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的作用。

黃小虎、劉守英、張曉玲等許多專家多年呼吁，要將農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)盡快合法化，并且要做出頂層設(shè)計，推進(jìn)配套改革。

這場關(guān)于集體建設(shè)用地的爭論綿延十余年，仍沒有結(jié)果。從1998年《土地管理法》第二次修訂至2008年十七屆三中全會后啟動的第四次修訂，雖然集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題都呼聲較高，被立法者反復(fù)斟酌考慮，但最終都未能納入修法框架。《土地管理法》涉及征地制度的修正方案也一再調(diào)整，至今未獲通過。

由于沒有上位法支持，雖然國土部有意規(guī)范管理，2002年就形成一稿《規(guī)范農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)若干意見（討論稿）》，但作為全國層面的管理辦法始終未能出臺。

近些年，國土部門對集體建設(shè)用地入市的管理以及非法入市的查處有從嚴(yán)的趨勢。2012年、2013年北京市國土局便分兩批通報了80余個小產(chǎn)權(quán)房項目。

“指標(biāo)管理、違法查處，農(nóng)民現(xiàn)在是越來越難弄了。”劉守英說。

“小修”和“大修”
全面改革的一攬子方案擱置待議，對于城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地入市，當(dāng)前并未納入決策層考量

據(jù)財新記者了解，改革遲遲難以全面推進(jìn)，主要仍在于對“征地制度如何改”“集體土地入市尺度放多寬”這些老問題不能達(dá)成共識。一些決策者對改革的效果表示懷疑。

一是怕“亂”。擔(dān)心現(xiàn)有土地管理不能控制土地投機，農(nóng)民和村集體會占耕地后再轉(zhuǎn)賣。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文今年4月公開表示，農(nóng)村集體建設(shè)用地法定概念的內(nèi)涵意義就是“自有自用”。如果在農(nóng)村的建設(shè)放棄了這一原則，對整個國家的土地制度管理危害無窮。若開放流轉(zhuǎn)后，仍然允許農(nóng)民在自有土地上建自有建筑，等于把前后門都打開，“這邊我批你宅基地，那邊你就流出去，這怎么管得住，這些地不都蓋了房子嗎？”

另一層擔(dān)憂是，農(nóng)民宅基地是其最后的土地財產(chǎn)權(quán)，若資本、城里人入侵，農(nóng)民一旦流離失所，就會危及社會穩(wěn)定。

二是擔(dān)心縮小征地范圍不利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。陳錫文、國土資源部原副部長李元等人都曾表示，中國正處在快速城市化工業(yè)化的程度，近中期，建設(shè)用地的開發(fā)利用仍然將以成片開發(fā)、綜合利用為主。只有把農(nóng)村土地“征收過來”，才能綜合規(guī)劃，確定區(qū)片價格。“如果不搞征地，建住宅農(nóng)民愿意賣，建馬路農(nóng)民就不愿意賣，城市建設(shè)就搞不下去。”

落實到改革路徑的選擇上，也出現(xiàn)兩種思路。

一種思路認(rèn)為，現(xiàn)行的制度具有合理性，目前征地制度的主要問題是對農(nóng)民的補償?shù)?，改革重點應(yīng)放在提高補償標(biāo)準(zhǔn)上。

另一種思路認(rèn)為，必須縮小征地的范圍。這其中又分別有支持“小改”和支持“大改”者之分。前者認(rèn)為，應(yīng)循序漸進(jìn)，并和城鎮(zhèn)化進(jìn)程平衡，可以從城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外入手。后者認(rèn)為，要從一步到位改革征地制度，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)，徹底改變政府壟斷一級市場的做法。

政府部門內(nèi)部主張“小步走”的呼聲很高。

2008年，十七屆三中全會對于改革的定調(diào)邁出重要一步，明確提出“縮小征地范圍”的改革方向。會議決議稱，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍之外，集體建設(shè)用地可流轉(zhuǎn)用于非公益性的項目，并提出要“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。據(jù)悉，當(dāng)時中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（下稱中農(nóng)辦）和國土部都贊同這一思路。

方向確立后，相關(guān)修法和操作政策的制定也隨即啟動。但修法過程遠(yuǎn)不如想象中順利。

國土部最初計劃對《土地管理法》進(jìn)行較為徹底的“大修”，2009年形成的送審稿明確規(guī)定城市規(guī)劃圈外無需征地，集體建設(shè)用地可流轉(zhuǎn)用于“非公益性”項目，并于2010年上報至國務(wù)院法制辦。但據(jù)悉，當(dāng)時國務(wù)院法制辦提出，國土部上報的方案過于超前，傾向于漸進(jìn)式推動。

顯然，有關(guān)各方在實際問題上分歧仍難彌合。由于爭議過大，至2011年修法正式啟動的時候，已調(diào)整為“小修”方案，以期先行解決當(dāng)下最為急迫的征地補償問題。

全面改革的一攬子方案則擱置待議，目前尚在研討中。據(jù)財新記者了解，對于城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地入市，當(dāng)前并未納入決策層考量。2013年3月就任的國土部長姜大明在6月指出，現(xiàn)行土地管理制度框架基本適應(yīng)需要，“土地用途管制、土地征收、土地有償使用等三大核心制度應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持，在改革中逐步完善”。

對于全國性“集體建設(shè)用地管理辦法”的制訂計劃也有所調(diào)整。2008年，時任國土部副部長鹿心社一度公開表示，辦法可望在年底出臺。但2010年，由國土部土地利用司起草的《農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓與轉(zhuǎn)讓管理辦法（送審稿）》被否。

此后，國土部土地利用司轉(zhuǎn)而研究起草試點指導(dǎo)意見。但是，起初試點指導(dǎo)意見允許集體建設(shè)用地以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，突破了法律規(guī)定。在征求國土部內(nèi)部、地方以及其他相關(guān)部門意見后，仍然不能達(dá)成共識。

2013年1月，國土部副部長胡存智提出，可研究以法律允許的交易形式為重點的指導(dǎo)意見。2月，胡存智帶隊同中農(nóng)辦進(jìn)行會商。中農(nóng)辦主任陳錫文表示贊成和支持這一總體思路。

此次會商時，中農(nóng)辦傾向于充分在現(xiàn)有政策框架內(nèi)“挖潛”，提出了探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外使用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)非公益性項目，及建設(shè)小微企業(yè)、農(nóng)家樂、物業(yè)經(jīng)濟等意見，并被部分吸納進(jìn)國土部新試點指導(dǎo)意見中。

上述指導(dǎo)意見的改革對象，只限于城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地。對宅基地的改革政策則更加謹(jǐn)慎。

據(jù)悉，國土部也形成了關(guān)于宅基地退出機制的一些意見，但并不支持其使用權(quán)流出農(nóng)村，即仍然不會放開“城里人”去農(nóng)村買房，主要還是探索“增減掛鉤”等形式，地方政府以此換取建設(shè)用地指標(biāo)。

小產(chǎn)權(quán)房難題
有專家認(rèn)為，不少人期待徹底解決集體產(chǎn)權(quán)問題，實現(xiàn)土地私有化；更被接納的觀點是強化農(nóng)民使用權(quán)、弱化集體所用權(quán)

改革徘徊不前。劉守英等主張全面改革的學(xué)者坦承，法律框架內(nèi)已經(jīng)沒有太多探索空間。劉守英認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)安排基本是失敗的，以經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營方式實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，財務(wù)、管理等方面的問題也很難解決。

黃小虎則表示，徹底改革的物質(zhì)條件已經(jīng)具備，各地的改革案例與經(jīng)驗也有一定積累。中央應(yīng)適時推出國家層面的法律法規(guī)，徹底改革現(xiàn)行征地制度，不能再拖。

據(jù)張曉玲的團(tuán)隊測算，城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外經(jīng)營性集體建設(shè)用地只占總征地規(guī)模的2%-3%。劉守英指出，改革的重點其實是城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)的集體建設(shè)用地。在劉守英看來，核心問題是這一套政府經(jīng)營土地搞城市化的模式已很難維持，不應(yīng)當(dāng)再繼續(xù)。

在不少人看來，目前全國大量所謂“小產(chǎn)權(quán)房”的存在恰恰暴露了現(xiàn)有制度的尷尬。

據(jù)國土資源部有關(guān)定義，小產(chǎn)權(quán)房”指占用集體土地搞建設(shè)，并向集體經(jīng)濟組織之外成員銷售的住房，屬違法用地。

但據(jù)全國工商聯(lián)旗下REICO工作室數(shù)據(jù)，1995年-2010年，全國小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積累計達(dá)7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。在深圳、北京等高房價的大城市，小產(chǎn)權(quán)房以其低廉價格頗受市場歡迎，業(yè)內(nèi)估算銷量甚至大約達(dá)到房地產(chǎn)市場銷售總量的五分之一。

但這些交易都處于地下狀態(tài)，建設(shè)未納入規(guī)劃，產(chǎn)權(quán)缺乏法律保障，交易更未納入稅收體系。

一些農(nóng)村集體自發(fā)的建設(shè)已經(jīng)形成氣候。北京昌平區(qū)鄭各莊即是農(nóng)民利用集體土地參與城市化、集體土地資本化的典型。

上世紀(jì)90年代末以來，這個位于北五環(huán)和北六環(huán)之間的村莊，已經(jīng)成為一個規(guī)劃有致的現(xiàn)代城鎮(zhèn)。它利用2000多畝土地建成130多棟住宅，并開發(fā)出溫都水城等休閑項目，引入企業(yè)以及北影、中戲等大學(xué)。這個只有1000多人口的村莊，吸引了3萬多外來人口就業(yè)、生活。但這一切卻都是非法的，雖然其規(guī)劃獲得了北京市相關(guān)部門的認(rèn)可和批復(fù)，但交易仍存在風(fēng)險，土地、房屋資源也無法進(jìn)行抵押來盤活資金。

2012年初，國土資源部在全國范圍內(nèi)啟動了小產(chǎn)權(quán)房的調(diào)查和清理。此后決策者頻頻吹風(fēng)，但至今被“打掉”的小產(chǎn)權(quán)房仍寥寥無幾。北京即在今年年初再度宣布查處六個違規(guī)項目，但對于全市范圍內(nèi)大規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)項目而言，這只是冰山一角。雖然北京市國土局三令五申提醒消費者慎購，仍有不少性價比較高的項目受到追捧。

學(xué)者們認(rèn)為，市場配置資源應(yīng)當(dāng)是土地市場的基本價值取向，集體建設(shè)用地已經(jīng)大量入市并發(fā)揮重要作用，再用法律上的不允許和現(xiàn)實中的不承認(rèn)來規(guī)避問題于事無補。

黃小虎表示，既然中央已經(jīng)明確“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的方向，《土地管理法》的“大修”就不應(yīng)擱置，由此其他改革才能推進(jìn)。目前，《土地管理法》第四次修訂仍在進(jìn)行中，許多人士對只改征地補償方式的“小修”方案以及閉門修法的方式并不滿意，希望修法部門能開放公共討論，吸納更多專家及公眾意見，抓住此次修法機會。

當(dāng)務(wù)之急顯然是盡快形成可操作的決議，同時推動集體建設(shè)用地改革方案盡快出臺。集體建設(shè)用地入市的配套改革也應(yīng)適時啟動。黃小虎表示，稅費改革之外，必須要厘清的關(guān)鍵問題是產(chǎn)權(quán)。國土部曾提出，現(xiàn)有法律沒有對集體土地的使用權(quán)的實際權(quán)利給予明確表達(dá)方式，但實踐中若不作出顯化處理，有關(guān)的法律規(guī)定也會難以適用。因此，國土部擬作出要求，讓流轉(zhuǎn)雙方在辦理用地書序前應(yīng)當(dāng)簽訂土地使用合同，確定土地使用年期等權(quán)利事項。

但即便如此，實踐中，村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部代表集體產(chǎn)權(quán)所有人處置土地并分配收益是常見現(xiàn)象，常導(dǎo)致耕地非法轉(zhuǎn)用及農(nóng)民利益受損。學(xué)者們認(rèn)為，明晰的產(chǎn)權(quán)是市場交易的基礎(chǔ)，要改革就必須進(jìn)一步向農(nóng)民賦權(quán)。

例如，在宅基地問題上，不乏觀點認(rèn)為應(yīng)該徹底實現(xiàn)私有化。更被決策者認(rèn)同的觀點，是強化農(nóng)民使用權(quán)、弱化集體所用權(quán)，面向?qū)嶋H、尊重歷史地處理宅基地超標(biāo)、違建等問題，推進(jìn)確權(quán)登記工作。

針對已有的流轉(zhuǎn)試點中暴露出來的農(nóng)民集體組織內(nèi)部治理問題，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)在流轉(zhuǎn)中明確土地為“農(nóng)民集體所有”，而非村委會所有，并通過村經(jīng)濟合作社等主體，探索更為民主、公開的管理方式。

規(guī)則明晰只是第一步。政府機構(gòu)所要做的，最終是回歸監(jiān)管者本位。

“只要真正做好規(guī)劃和用途管制來管控，就不會亂。” 國家土地管理局規(guī)劃司原副司長鄭振源說。

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