慧通綜合報(bào)道：

土改未突破，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，期待已久，有待出土。這本是一場能令中國土地市場格局發(fā)生巨變的改革。

9月2日，一則有關(guān)土地制度改革的報(bào)道激起軒然大波。消息稱，中國將放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，相應(yīng)的政府指導(dǎo)意見已經(jīng)下發(fā)，允許18個(gè)省市、28地就集體建設(shè)用地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)進(jìn)行試點(diǎn)。

市場反應(yīng)迅速。第二天，股票市場演繹出一波強(qiáng)勁的“土改股”上漲行情。海南橡膠、輝煌股份、上實(shí)發(fā)展等十只土改概念股漲停。申銀萬國近期在一份研報(bào)中稱，“土改”一旦突破，土地資源價(jià)值將被重估。

市場的熱情不難理解。一旦農(nóng)村集體建設(shè)用地放開流轉(zhuǎn)，它就可以不經(jīng)政府征地轉(zhuǎn)為國有土地，直接入市交易，土地市場的高度壟斷從而被打破，房地產(chǎn)價(jià)格將由市場重新發(fā)現(xiàn)。

這項(xiàng)改革的地方試點(diǎn)，十余年前其實(shí)即已啟動(dòng)。至2008年十七屆三中全會，明確“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的非公益性項(xiàng)目”不再征地，并確定了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的改革方向。政策何時(shí)落地，則久為市場所期。

未曾料到，冰火兩重天。兩天后，9月4日，土地主管部門國土資源部發(fā)布“辟謠”信息稱，相關(guān)文件仍在調(diào)整完善中。據(jù)財(cái)新記者從國土部相關(guān)人士處了解，上述改革存在激烈爭議，并未下發(fā)文件，且擬議中的方案恐怕會令不少人失望。

此方案設(shè)計(jì)多年，國土部幾易其稿，難獲共識，進(jìn)展不如預(yù)期。為求方案盡快付諸實(shí)施，國土部2013年1月份作出了較大思路調(diào)整，即在不突破現(xiàn)有法律框架的前提下，再進(jìn)行新一輪“經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”并發(fā)布指導(dǎo)意見，試點(diǎn)期限將至2015年。這說明，全國層面的集體土地入市交易管理辦法并未形成。

“城市化”的號角聲聲召喚，醞釀了十余年的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，卻仍然徘徊在十字路口。

“步子不夠大”
受限于現(xiàn)有法律，全國性的流轉(zhuǎn)管理辦法始終難以出臺

《憲法》規(guī)定，中國土地以城鄉(xiāng)劃界，城市的土地屬于國有，農(nóng)村的土地屬集體所有。

后者按其用途，又分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他土地，不可隨意改變性質(zhì)。無論是村集體組織還是農(nóng)民個(gè)人，都無權(quán)自行買賣集體土地。農(nóng)地被國家征用為國有建設(shè)用地后，才能在城市土地市場交易，用途也可由此改變。

由于這種制度安排，農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值長期被低估，地方政府售賣土地所獲高額利潤則催生了 “以地生財(cái)”的發(fā)展模式。“土地財(cái)政”愈演愈烈。

各種經(jīng)濟(jì)社會問題日積月累。打破建設(shè)用地城鄉(xiāng)之別，實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”，放行集體建設(shè)用地不經(jīng)征地直接入市，被視為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一劑良藥。倘如此，高昂的征地成本可借此“軟著陸”；農(nóng)民能夠以土地所有者身份分享城市化紅利；各地因“血拆”而積累的巨大社會矛盾也將得以緩解。

可是，調(diào)整中的國土部“土改”方案難解現(xiàn)實(shí)之渴。由于與法律相抵觸，集體建設(shè)用地直接轉(zhuǎn)讓、出租等“入市”方式不再被提及，而代之為“以經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營，以及企業(yè)兼并、破產(chǎn)等引致的轉(zhuǎn)移等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)”。且試點(diǎn)范圍也遵循十七屆三中全會口徑，僅限定于城鎮(zhèn)規(guī)劃圈之外。新試點(diǎn)將著重于探索合法流轉(zhuǎn)方式的流轉(zhuǎn)主體、運(yùn)作方式、權(quán)益保障、內(nèi)部管理等內(nèi)容。國土部希望這一批試點(diǎn)可以形成現(xiàn)實(shí)政策成果。

許多專家評價(jià)認(rèn)為，新試點(diǎn)的操作辦法只是對《土地管理法》已有空間的細(xì)化，與過往小規(guī)模試點(diǎn)相比，業(yè)內(nèi)人士委婉批評，“步子不夠大”。

早在1998年《土地管理法》第二次修訂的時(shí)候，國土資源部等部門便反復(fù)考慮是否將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)內(nèi)容納入，但最終選擇穩(wěn)妥地“先試點(diǎn)、再總結(jié)”。

至2008年啟動(dòng)至今仍在進(jìn)行的新一輪《土地管理法》第四次修訂，也未能將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合法化。受限于現(xiàn)有法律，全國性的流轉(zhuǎn)管理辦法始終難以出臺。

在嚴(yán)格的規(guī)劃和用途管制前提下，放開土地自由交易是市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍做法。在中國，政策層面的停滯并未擋住民間自發(fā)嘗試的腳步。一些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用集體土地自建城鎮(zhèn)，各地更有難以計(jì)數(shù)的“小產(chǎn)權(quán)房”拔地而起；如果不能將其納入法治化的管理軌道，重重隱患遲早將被引爆。

全國層面政策推進(jìn)困難，顯示各決策部門及其內(nèi)部分歧仍然巨大。距十八屆三中全會召開僅有兩月，此度能否凝聚共識，作出更大膽的決策，助推集體建設(shè)用地開閘入市，關(guān)系到中國下一步發(fā)展大計(jì)。

被禁錮的土地
隨著土地增值、農(nóng)民權(quán)利意識覺醒，征地矛盾也全面激化

中國農(nóng)地改革中，最為敏感的是農(nóng)村集體建設(shè)用地。

中國有約2.7億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地，約為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2.5倍，主要用于農(nóng)村的宅基地、農(nóng)村公益性設(shè)施和生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施等用途。除去自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或以土地入股、聯(lián)營辦企外的用途，如果要投入非農(nóng)建設(shè)，必須被征為國有。

如果放行集體建設(shè)用地入市，意味著必然縮減政府征地權(quán)限。所謂“征地”，雖然法律規(guī)定是“國家為了公共利益的需要”，但其范疇界定模糊。并且，由于法律上“城市土地屬于國有”的規(guī)定，即便是商業(yè)用途的需求，政府也有權(quán)以最高不過原用途年產(chǎn)值30倍的價(jià)格，從農(nóng)村強(qiáng)制性拿走土地。

2012年，中國批準(zhǔn)建設(shè)用地900多萬畝。據(jù)有關(guān)專家計(jì)算，如果城鎮(zhèn)化每年推進(jìn)1個(gè)百分點(diǎn)，新增建設(shè)用地至少在1000萬畝。這些土地如果繼續(xù)以現(xiàn)有方式征收，經(jīng)濟(jì)和社會成本，尤其是社會成本非常高昂。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長劉守英指出，一些人士認(rèn)為，目前這套靠政府征用土地、政府壟斷土地一級市場獨(dú)家出讓的土地制度，是維持中國低成本城市化的最大的制度優(yōu)勢，但近年來實(shí)際情況已經(jīng)發(fā)生變化。“我們算的結(jié)果，2008年-2011年征地和拆遷的成本，已經(jīng)占到了整個(gè)土地出讓收入的一半以上。” 劉守英說。

隨著土地增值、農(nóng)民權(quán)利意識覺醒，征地矛盾也全面激化。2011年，征地拆遷引發(fā)的群體性事件占當(dāng)年群體性事件一半左右。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。其中征地補(bǔ)償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬件左右。

與此同時(shí)，土地利用效率極為低下。大量集體土地以非市場價(jià)格被征收，又以非市場價(jià)格出讓或直接劃撥?？臻e宅基地、存量原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等集體建設(shè)用地難以被盤活，非法入市的集體土地又多是低水平建設(shè)，缺乏科學(xué)規(guī)劃。

在2000年-2010年間，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了64.45%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口45.9%的增速。同時(shí)，在農(nóng)村人口大量減少1.37億時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地的總量不減反增。

如此粗放的土地利用模式顯然難以為繼，又必然和耕地保護(hù)造成嚴(yán)重沖突。許多學(xué)者都指出，在新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，要實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”保障農(nóng)民利益目標(biāo)、提高土地集約程度、保障城市發(fā)展，必須從根本上推進(jìn)征地改革，縮小并明確界定為“公共利益”而征地的范疇，同時(shí)讓農(nóng)民以土地所有者身份參與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，將被禁錮的集體建設(shè)用地釋放出來，讓市場之手來協(xié)調(diào)土地資源的配置。

為盤活土地資源，一些地方政府也主動(dòng)求變。

廣東即是走在前列的試水者，但迄今為止，改革推進(jìn)比較艱難。

由于沒有上位法支持、缺乏配套改革，地方自發(fā)試點(diǎn)屢碰瓶頸，惟有小心翼翼低調(diào)進(jìn)行，更未能全面推進(jìn)。

試點(diǎn)曲折
早在上世紀(jì)90年代末，全國層面的改革便已提上日程，決策層計(jì)劃借《土地管理法》第二次修訂之機(jī)，納入征地改革內(nèi)容，同時(shí)放行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但最終流產(chǎn)

早在上世紀(jì)90年代，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展以及大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，集體土地的民間流轉(zhuǎn)和現(xiàn)有法律沖突就浮出水面。

1998年，全國層面的改革提上日程。當(dāng)時(shí)，決策層有意計(jì)劃借《土地管理法》第二次修訂之機(jī)，納入征地改革內(nèi)容，同時(shí)放行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

這是一個(gè)革命性的改革，但最終還是流產(chǎn)。個(gè)中原因，主要在于決策者“怕亂”。

1999年，在蕪湖市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)動(dòng)員大會上，時(shí)任國土部政策法規(guī)司司長、現(xiàn)任國務(wù)院法制辦副主任甘藏春公開透露，《土地管理法》修訂時(shí)，考慮到?jīng)]有試點(diǎn)、沒有成功經(jīng)驗(yàn)；擔(dān)心沖擊國有土地市場以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部趁機(jī)中飽私囊等，最終集體土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容全部被砍掉。

經(jīng)修訂的法律頒布后，時(shí)任國務(wù)院法制辦主任楊景宇去地方調(diào)研，回來找到甘藏春，認(rèn)為集體土地流轉(zhuǎn)問題還是要研究，“光堵是堵不住的”。

1999年底，甘藏春赴安徽蕪湖調(diào)研，和當(dāng)?shù)剡_(dá)成共識，決定開展國家級試點(diǎn)。蕪湖因而成為國土部正式批復(fù)的第一個(gè)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。

以試點(diǎn)探索求突破的思路由此確立，為修法和制定全國層面操作辦法積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

此前，江蘇蘇州、浙江湖州、福建古田、河南安陽等地也在國土部同意或默許下進(jìn)行自發(fā)探索。蕪湖之后，試點(diǎn)繼續(xù)推行，國土部又在廣東、浙江、江蘇、上海等多地布局，和部分省份還簽訂了部省合作協(xié)議。

國土部的數(shù)據(jù)顯示，十余年來，包括增減掛鉤的試點(diǎn)在內(nèi)，一共有22個(gè)省承擔(dān)了探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)路徑的任務(wù)。其中安徽、廣東以省政府文件方式在全省推行，且步子較大，不設(shè)城鎮(zhèn)區(qū)外限制。安徽省還明確稱，合法獲得的宅基地可流轉(zhuǎn)。國土部也曾批復(fù)蘇州在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)全面實(shí)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

不過，這些試點(diǎn)都有一個(gè)門檻：不可流轉(zhuǎn)用作商品房開發(fā)。一些地方探索時(shí)仍十分謹(jǐn)慎。特別是在占集體建設(shè)用地主體的宅基地方面，受限于法律和高層態(tài)度，步伐邁得很小。

如深圳的試點(diǎn)，未敢將流轉(zhuǎn)突破鎮(zhèn)域范圍；廣東將宅基地排除在流轉(zhuǎn)范圍外，更未有地方試點(diǎn)方案明確提出，允許城里人去農(nóng)村買房。在關(guān)鍵問題上，地方試點(diǎn)往往模糊或變通處理。

在后來的總結(jié)中，國土部認(rèn)為流轉(zhuǎn)工作推進(jìn)并不理想。據(jù)分析，原因在于沒有法律保護(hù)和支持，流入土地方權(quán)益難以得到有效保護(hù)，土地也難以用于抵押融資。

一些企業(yè)尤其是大企業(yè)并不愿意使用集體建設(shè)用地。土地市場難以持續(xù)活躍，一些早期試點(diǎn)流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步萎縮，早年辦理了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)手續(xù)的企業(yè)，為便于融資和合作經(jīng)營，很多要求轉(zhuǎn)為國有。部省合作協(xié)議中有流轉(zhuǎn)內(nèi)容的14個(gè)?。▍^(qū)、市）雖確定了試點(diǎn)單位，但數(shù)量較少，且一些試點(diǎn)市縣沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。廣東、安徽雖在全省范圍內(nèi)推行流轉(zhuǎn)工作，但因融資難等原因，進(jìn)展也不理想。

同時(shí)，因缺乏相應(yīng)稅費(fèi)制度配套，一些地方試點(diǎn)積極性并不高。對此，一位接近國土部的專家說，國土部通常會以土地規(guī)劃動(dòng)態(tài)修編等與地方交換。但地方政府同意試點(diǎn)后，往往“只揀喜歡的果子吃”，只確定很少的試點(diǎn)縣市，且經(jīng)常沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。特別是十七屆三中全會后，以縮小征地范圍為主要目的的改革探索，未能得到試點(diǎn)城市的支持和認(rèn)同。