慧通綜合報道：

自2004年起，國家先后實施了農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼(農(nóng)業(yè)三項補貼)等糧食補貼政策，隨著我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢的深刻變化、原有的種糧補貼政策凸顯出一些問題和不足，有待進一步調(diào)整完善。

部分地區(qū)補貼不到位

近年來，農(nóng)村土地流轉工作取得了實質性進展，不少土地向種糧大戶集中，種糧大戶成為了實際的種糧者，按照國家政策“誰種糧誰得補貼”原則，種糧補貼應歸種糧大戶。

在全國政協(xié)副秘書長、民革中央副主席劉家強看來，目前許多地方是誰擁有耕地承包權、誰就享受種糧補貼資金，實際流轉了土地的承包人并沒有得到糧食補貼。

劉家強在接受記者采訪時表示，相對應的是，把土地流轉出去的農(nóng)民沒有種植糧食卻仍然領取補貼。另外還有少數(shù)已用于畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖的耕地、成片良田轉為設施農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)業(yè)征(占)用耕地等已改變用途的，以及一些撂荒地依然領取糧食補貼。因而，通過土地流轉種植糧食作物的農(nóng)戶沒有按規(guī)定享受到國家糧食補貼。

由此可以看出，調(diào)整完善農(nóng)業(yè)補貼，是加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉變的迫切需要。

農(nóng)業(yè)部南京農(nóng)業(yè)機械化研究所副研究員、江蘇省小麥產(chǎn)業(yè)鏈省級分析師張宗毅博士在接受記者采訪時表示，農(nóng)業(yè)“三補貼”剛開始實施時，鑒于種植面積難以核查、基層主管部門裁量權過大容易滋生腐敗等問題，最后逐漸不再核查農(nóng)戶是否種植良種、是否種植糧食，而直接跟農(nóng)戶耕地面積掛鉤。

記者在采訪中也了解到，目前，在全國一些省份，農(nóng)業(yè)三補貼發(fā)放對象是具有土地承包權的農(nóng)戶，而非實際經(jīng)營者。在全國耕地流轉面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積30%以上的今天，土地承包權與土地經(jīng)營權分離現(xiàn)象日趨普遍，農(nóng)業(yè)三補貼基本淪為具有土地承包權的農(nóng)戶按承包面積發(fā)放的收入補貼，對促進糧食生產(chǎn)作用越來越小。

張宗毅表示，在局部地區(qū)農(nóng)業(yè)三補貼反而對農(nóng)戶糧食生產(chǎn)積極性有一定的抑制，至少種糧大戶情緒受到了負面刺激。流轉數(shù)百上千畝土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大戶或合作社，由于糧食生產(chǎn)機械化水平高而非糧作物機械化水平低，所以一般流轉面積越大，種植糧食作物的概率越高，鑒于種糧的低收益和規(guī)?；瘞淼母唢L險，他們對農(nóng)業(yè)三補貼的需求就更為迫切，也因此在調(diào)研中經(jīng)常聽到種糧大戶抱怨“國家說是重視糧食生產(chǎn)，為啥補貼都給了不種地的農(nóng)民，種糧食的反而沒有。”

劉家強指出，糧食補貼效果不明顯，不能充分調(diào)動種糧積極性，補貼面積核實難，補貼面積與實際面積不符。

值得一提的是，種糧補貼是國家對種糧農(nóng)民給予的一種經(jīng)濟補償手段，它能減少農(nóng)民種糧成本支出，但是所占比例很小。

劉家強表示，和經(jīng)濟作物相比，種糧成本高、收益低，農(nóng)民種糧收益即使加上國家糧食補貼，也遠遠不及種植經(jīng)濟作物的效益。從根本上講，種糧補貼對農(nóng)民種糧積極性的提高還不能起到?jīng)Q定性作用。

在采訪中記者了解，國家糧食補貼政策是“誰種糧誰得補助”，是按照實際種植糧食的土地面積為依據(jù)。但是由于農(nóng)民田地分散，地塊小、多且分散，每年種植情況都是動態(tài)的，如果每年都要核實種植面積，工作量特別大、很難落實到位，不少地方實際操作沒有以種植面積為依據(jù)進行“糧補”，而是以承包地面積為基礎進行“地補”。這就導致補貼面積與實際面積不符。

劉家強對記者說，一是農(nóng)村稅費改革前，有些地方?jīng)]有將低產(chǎn)田塊納入繳稅面積，目的就是少繳稅，而現(xiàn)在這些種植糧食的土地卻沒有享受應有的糧食補貼。二是糧食補貼面積以原農(nóng)業(yè)稅計稅面積及農(nóng)戶二輪承包面積為依據(jù)，補貼面積小于實際種植面積。

其實，上述一些問題，國家已在進行探索和改革。目前中央已經(jīng)啟動調(diào)整農(nóng)業(yè)三項補貼改革試點工作，明確提出支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營，對糧食補貼有根本性的方向調(diào)整。

去年5月，農(nóng)業(yè)部和財政部聯(lián)合出臺了《關于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導意見》，提出“在全國范圍內(nèi)調(diào)整20%的農(nóng)資綜合補貼資金用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營”、“農(nóng)業(yè)‘三項補貼’新增資金”重點向新型經(jīng)營主體傾斜和將農(nóng)業(yè)“三項補貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”在部分地區(qū)開展試點等，以支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

糧食補貼要“適度”

那么，究竟該如何加大糧食適度規(guī)模經(jīng)營補貼?對此，劉家強提出了4個建議。

其一是補貼種植面積要適度，不宜過大。劉家強介紹，我國廣大的西部地區(qū)農(nóng)村耕地基本在丘陵山區(qū)，以四川為例，四川省現(xiàn)有種糧大戶的門檻面積為30畝，可對丘陵地區(qū)補貼面積確定為20畝，同時設定最大補貼面積上限，比如超過1000畝，就只補貼1000畝等。應鼓勵中小規(guī)模種糧大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社，一定要根據(jù)實際情況適度發(fā)展規(guī)模，防止他們因貪大而失敗，造成不良影響。

其二是鼓勵種糧大戶拾荒種糧并提高種糧大戶補貼標準。為解決撂荒問題，應鼓勵主動拾荒種地的大戶，只要種植面積達到要求，并經(jīng)鎮(zhèn)、村、社證明，就應給予糧食補貼?，F(xiàn)有的種糧大戶補貼較低，對規(guī)模經(jīng)營主體的幫助十分有限。調(diào)研中我們了解到，種糧大戶在人工和土地流轉金兩個方面開支所占比例較大，稍有不慎就會出現(xiàn)虧損局面，經(jīng)營風險特別大。建議提高種糧大戶的補貼標準，以較大幅度地減少種糧大戶的生產(chǎn)成本。

其三是增加對種糧大戶的補貼種類。劉家強表示，補貼分為3個種類：一是對土地流轉金進行補貼，建議按租地金額的80%左右進行定額補貼，緩解種糧大戶租地成本過高的問題;二是對全程機械化技術作業(yè)進行補貼，以水稻為例可補貼軟盤旱育秧、插秧或機收以及病蟲害防治等具體生產(chǎn)環(huán)節(jié)，也可對專門從事農(nóng)機服務的社會化服務組織進行補貼;三是對晾曬場、糧食倉庫等設備進行補貼，減少糧食在儲藏環(huán)節(jié)中不必要的損失。

其四是集中使用資金，充分發(fā)揮有效性。農(nóng)業(yè)三項補貼資金巨大，但是兌付到農(nóng)戶后資金分散、數(shù)量小，發(fā)揮的作用很受局限。以2015年四川某市農(nóng)業(yè)三項補貼資金為例，總補貼資金達2.8億元，到戶后平均僅128.12元/畝。建議在適當時機將這些分散的資金集中使用，用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施，比如修建蓄水池、囤水田坎、農(nóng)機便民道，改善田型便于農(nóng)機操作等內(nèi)容。

對于如何進行糧食適度規(guī)模經(jīng)營補貼， “農(nóng)業(yè)三項補貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”的方向是對的，支持地力保護和規(guī)模經(jīng)營都非常有必要，但完全沒有必要過度強調(diào)糧食，也不一定只給糧食生產(chǎn)者補貼。”張宗毅認為。

在老百姓對食品需求日益豐富的今天，糧食直接消費總量是穩(wěn)定并略有下降的。其實，所有跟生產(chǎn)資料、種植作物、農(nóng)產(chǎn)品價格掛鉤的補貼都會對市場造成扭曲，糧食該生產(chǎn)多少應由市場說了算，否則一方面國家糧庫滿倉、另一方面糧食進口不斷增加的情況會繼續(xù)持續(xù)下去。

“今后的補貼重點應該是給予直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入補貼、環(huán)境補貼比如秸稈還田禁燒、農(nóng)田基礎設施建設補貼比如田間道路、土地平整等，還有農(nóng)業(yè)保險補貼等‘綠箱’補貼范疇。” 張宗毅認為，根據(jù)WTO規(guī)則，我國“黃箱”支持政策上升空間有限，今后應重點增加“綠箱”補貼資金，不僅有利于“藏糧于地、藏糧于技”，還有利于優(yōu)化資源配置、減少市場扭曲。

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