慧通綜合報道：

今年中央“一號文件”明確指出，要用五大發(fā)展理念破解“三農(nóng)”難題，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

其中，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，改革完善糧食價格形成機制和收儲制度，借此來改變糧食生產(chǎn)和市場需求不適應(yīng)的狀況，解決糧食流通市場功能失靈問題，成為農(nóng)業(yè)工作的重中之重。

托市收購12年情勢變化

1998年，中國糧食產(chǎn)量迎來上世紀(jì)最高豐產(chǎn)年，時年產(chǎn)量達(dá)到10246億斤。但由于糧食過多、糧食流通體制性問題突出，帶來了庫存壓力、財政虧損壓力巨大，國家決定深化糧食流通體制改革，并明確了市場為取向的改革方向。

隨著糧食市場的全面放開，價格信號在逐步引導(dǎo)供求平衡。受多種因素影響，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)連續(xù)5年滑坡，至2003年，糧食產(chǎn)量為8614億斤，比1998年減少了1600億斤。雖然從通過國際市場進(jìn)口糧食，緩解了部分壓力，但漲價風(fēng)波隨之興起。

2004年開始，國家推出了一系列糧食生產(chǎn)保護的政策，其中最重要的一項是開始實行托市收購制度，對短缺的重點糧食品種按照定時、定價、定區(qū)域設(shè)定最低收購價，為農(nóng)民種糧提供托底保障。可以說，托市臨儲政策在調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，保障農(nóng)民獲得合理收益，以及成功應(yīng)對國際糧食危機沖擊等方面起到了關(guān)鍵支撐作用。政策效果非常明顯，從2004年至2015年，我國糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提升，實現(xiàn)了12連增，農(nóng)民收入也持續(xù)較快增長。

形勢不斷發(fā)生深刻變化，從2008年開始，隨著農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)成本加速上升，為保障農(nóng)民種糧收益，國家連續(xù)6年大幅提高托市臨儲收購價。以玉米為例，臨時收儲價格已由初始的0.7元/斤上漲到2014年的1.12元/斤，提高了60%。稻谷托市收購價的漲幅更大，從2008年到2014年提高了80%。但與此同時，國際市場糧價震蕩下行，從2012年到2015年下跌了30-40%。我國糧食收購價格在政策支撐下漸漸脫離供求基本面，形成了所謂的“政策市”，出現(xiàn)產(chǎn)銷區(qū)、國內(nèi)外、原糧成品糧價格“三個倒掛”。于是，出現(xiàn)了政策性收購量畸高、糧食進(jìn)口和走私量攀升、下游加工企業(yè)生存艱難等現(xiàn)象。托市政策運行了十余年亟待調(diào)整，何去何從，引起了社會各方和媒體的較大關(guān)注，近幾年屢見報端。

托市量激增凸顯 “小馬拉大車”下的收儲之困

從2013年開始，我國糧食收儲形勢越來越復(fù)雜，最突出的是面臨生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量“三量齊增”的局面。

然而，“三量齊增”，相對于需求，還是有缺口。“國內(nèi)糧食的缺口只有400億到500億斤，但是光是一個大豆的進(jìn)口就1600億斤，說明我們的缺口里面只考慮數(shù)量是不行的。” 中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在2月27日舉辦的“2016中國三農(nóng)發(fā)展大會”上表示。

糧食“供求拼圖”的錯位，鎮(zhèn)守“天下糧倉”的中儲糧感受到了最直接明顯的壓力。

中儲糧是目前國內(nèi)最大的糧食倉儲企業(yè)，其在2000年成立的初衷是管理好一定規(guī)模的中央儲備糧，其倉容、人員、體系等能力也是據(jù)此設(shè)置的。自2005年，中儲糧開始承擔(dān)托市臨儲收購任務(wù)，前8年年均政策性收購量約4500萬噸，占糧食商品量的20%左右，多元市場主體的貿(mào)易收購仍是糧食流通的主力，占糧食商品量的80%。

2013年以來，由于宏觀形勢變化、糧食價格倒掛，社會企業(yè)收購積極性大幅下挫，國家政策性收儲成為解決農(nóng)民賣糧需求的主渠道。據(jù)中儲糧公開發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年政策性收購8326萬噸，2014年達(dá)到1.25億噸，2015年更是創(chuàng)下1.8億噸的“天量”，以每年近50%的速度激增。越來越多的糧食不是進(jìn)入市場，而是涌入國家?guī)齑妗?/p>

據(jù)了解，除了中央儲備糧由中儲糧公司每年按一定比例進(jìn)行動態(tài)輪換、自負(fù)盈虧外，托市臨儲糧的銷售由國家有關(guān)部門負(fù)責(zé)組織，一般通過糧食批發(fā)市場公開拍賣銷售，中央財政統(tǒng)負(fù)盈虧。記者在國家糧食交易中心及有關(guān)省級糧食批發(fā)市場網(wǎng)站公開信息中發(fā)現(xiàn)，由于需求不旺，加之走私進(jìn)口大米及低價進(jìn)口玉米替代品的嚴(yán)重沖擊，2015年國家拍賣托市臨儲糧的成交率一般都不足10%。

一邊收購激增、一邊銷售不暢。而中儲糧目前的倉容十分有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到政策性糧食的收購規(guī)模。作為國家調(diào)控載體，政策規(guī)定中儲糧通過委托方式開展收儲。按政策規(guī)定，在啟動托市臨儲收購的省區(qū)，由中儲糧分公司、省糧食局、農(nóng)發(fā)行省分行共同確定委托收儲庫點，中儲糧與委托庫簽訂委托收購和儲存合同。目前，實際上80%以上的托市臨儲糧，是由1萬多個地方收儲企業(yè)分散存儲。在主產(chǎn)區(qū)，地方企業(yè)的倉房也不夠用，就只能“打外垛”，東北地區(qū)露天儲糧規(guī)模也高達(dá)數(shù)千萬噸。

連續(xù)多年巨量收購的壓力、上萬家委托企業(yè)的監(jiān)管壓力、資金運行監(jiān)控和露天儲糧的安全管理壓力等等，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了中儲糧的體系能力。前兩年，人們稱中儲糧是“小馬拉大車”，現(xiàn)在堪稱“小馬拉火車”了，嚴(yán)重超負(fù)荷運行。

以糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革破解難題

業(yè)內(nèi)人士表示，針對糧食供求和收儲難題，中央最近已經(jīng)提出了解決之道，最要緊的就是優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，改革完善糧食價格形成機制和收儲制度。

關(guān)于優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。習(xí)近平總書記在關(guān)于“十三五”規(guī)劃建議的說明中指出，“當(dāng)前，國內(nèi)糧食庫存增加較多，倉儲補貼負(fù)擔(dān)較重。同時，國際市場糧食價格走低，國內(nèi)外市場糧價倒掛明顯。利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區(qū)實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財政壓力。“

同時，今年中央“一號文件”提出：啟動實施種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，穩(wěn)定水稻和小麥生產(chǎn)，適當(dāng)調(diào)減非優(yōu)勢區(qū)玉米種植。擴大糧改飼試點，加快建設(shè)現(xiàn)代飼草料產(chǎn)業(yè)體系。在確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，基本形成與市場需求相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。

中央對于糧食價格形成機制和收儲制度改革的方向已經(jīng)十分明確。

中共中央、國務(wù)院在關(guān)于推進(jìn)價格機制改革的若干意見中指出，要完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，注重發(fā)揮市場形成價格作用，農(nóng)產(chǎn)品價格主要由市場決定。按照“突出重點、有保有放”原則，立足我國國情，對不同品種實行差別化支持政策。

中央一號文件據(jù)此又細(xì)化了部署，要求改革完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度。堅持市場化改革取向與保護農(nóng)民利益并重，采取“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”的辦法，完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控制度。要繼續(xù)執(zhí)行并完善稻谷、小麥最低收購價政策。要按照市場定價、價補分離的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關(guān)系的同時，綜合考慮農(nóng)民合理收益、財政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補貼制度。價格要由市場來決定，價格不再承擔(dān)補貼農(nóng)民的功能。

許多專家認(rèn)為，隨著玉米價格形成機制的調(diào)整，小麥、稻谷的價格形成機制改革也要及時跟進(jìn)，否則會造成各品種比價關(guān)系混亂，可能出現(xiàn)新的問題。

在改革到位之前，尤其今年收儲壓力還將有增無減。2016年小麥和稻谷最低收購價格已經(jīng)公布，除早秈稻收購價格每斤降低2分錢外，小麥、中晚秈稻、粳稻的價格并未改變，仍維持高位，預(yù)計托市收購仍將大面積啟動。

記者在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于庫存高企，今年南方稻麥產(chǎn)區(qū)倉容不足問題十分突出，雖然地方民營企業(yè)還有一些倉容，但較難落實風(fēng)險防控措施，對其缺乏有效監(jiān)督約束手段，如利用這些倉容，政策執(zhí)行、信貸資金、財政補貼資金、儲糧安全都將面臨很大的風(fēng)險。此前托市收購中此類風(fēng)險事件多發(fā)已有教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)汲取。

業(yè)內(nèi)人士建議，就今年托市收購的復(fù)雜局勢，除國家有關(guān)部門落實騰倉并庫措施外，建議強化地方政府落實糧食安全省長責(zé)任制，采取調(diào)動多元主體收購積極性的硬措施，緩解國家托市收購政策實施壓力，在抓好糧食收購和流通中發(fā)揮應(yīng)有作用，在改革過渡期防止農(nóng)民賣糧難，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革奠定堅實基礎(chǔ)。

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