慧通綜合報(bào)道：

確權(quán)的煩惱
(2012年12月25日)確權(quán)是土地改革工作的基礎(chǔ)，只有經(jīng)過確權(quán)后，農(nóng)民手上的土地才能順利流轉(zhuǎn)。然而，各地在確權(quán)頒證過程中出現(xiàn)了不少問題。

所謂確權(quán)頒證，就是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和林區(qū)等，確權(quán)登記并為農(nóng)民頒發(fā)相應(yīng)的證書。

2012年，中央一號(hào)文件要求，2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，推進(jìn)包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，截至2012年10月底，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證率達(dá)到86%。

早在上世紀(jì)80年代末，國土資源部門就開始了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。到上世紀(jì)90年代初，國家減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消了登記收費(fèi)，這項(xiàng)工作因失去經(jīng)費(fèi)來源而停滯下來。2001—2008年，國土資源部門重啟這項(xiàng)工作。

確權(quán)工作在全國全面展開后，各地的做法各不相同。在巨大的利益面前，沒有被確權(quán)的人跳出來要求分紅，矛盾產(chǎn)生。哪些人可以受益？哪些人不能受益？確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)就顯得非常重要。佛山市南海區(qū)就是例證。

近年來，在佛山市南海區(qū)，農(nóng)民通過土地股權(quán)分紅，獲得幾十萬、幾百萬的收入已不是什么新鮮事。據(jù)了解，南海區(qū)集體土地可分紅的資金達(dá)到幾十億元。面對(duì)分紅這塊“大蛋糕”，誰有資格獲得分紅，成了農(nóng)村股份分紅糾紛的焦點(diǎn)。因分紅引起的沖突日益激烈。

目前，涉及股權(quán)糾紛的群體五花八門，其中有“外嫁女”（也叫出嫁女，原來嫁出去了，現(xiàn)在要回來分紅）及其子女，有對(duì)越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)的老兵、農(nóng)村中自理糧和農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、知青及其子女、高等院校畢業(yè)生、違反計(jì)劃生育政策人員等。股權(quán)糾紛的案例，在南海區(qū)人民法院公開的信息里很容易找到。

對(duì)于“外嫁女”問題，南海區(qū)委區(qū)政府2008年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村“兩確權(quán)”，落實(shí)農(nóng)村“出嫁女”及其子女合法權(quán)益的意見》。自此，“外嫁女”問題稍有緩解，但股權(quán)糾紛問題并沒有因此結(jié)束。南海區(qū)人民法院反映，類型復(fù)雜的股權(quán)分配案件在不斷涌現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年9月，南海區(qū)人民法院就已受理該類案件13件。

專家認(rèn)為，之所以出現(xiàn)股權(quán)紛爭，是因?yàn)槟虾Ｍ恋厝牍傻膰L試較早，而當(dāng)時(shí)沒有進(jìn)行確權(quán)頒證工作，沒有規(guī)定“外嫁女”等群體是否享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)等權(quán)利，才導(dǎo)致今天股權(quán)分配中出現(xiàn)的問題。

除此之外，還有被規(guī)劃沒有確權(quán)的擱置現(xiàn)象。

成都市郫縣郫筒鎮(zhèn)地處城鄉(xiāng)接合部。據(jù)郫筒鎮(zhèn)鵑城村村務(wù)監(jiān)督組組長王清泉介紹，4年前的夏天，郫筒鎮(zhèn)部分土地被規(guī)劃進(jìn)了成都北部新區(qū)。2009年末，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民變成了城鎮(zhèn)居民，但是4年多過去了，包括鵑城村在內(nèi)的22個(gè)村子依然沒有被開發(fā)。

成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革工作在2003年就已經(jīng)開始，土地確權(quán)頒證工作也在2008年1月啟動(dòng)，現(xiàn)在確權(quán)工作已經(jīng)基本完成。

鵑城村的農(nóng)民看著別的村子的土地都確權(quán)頒證，拿到了耕地保護(hù)基金，享受到了各項(xiàng)惠農(nóng)政策，可自己卻什么都拿不到。郫筒鎮(zhèn)很多村民不滿，便向郫筒鎮(zhèn)、郫縣政府反映情況，得到的答復(fù)都是郫筒鎮(zhèn)面臨拆遷。如今，拆遷基本上沒有開始，安置房也沒有開工建設(shè)。

鵑城村村主任唐少昌告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，一開始給村民解釋安撫還管用，但是現(xiàn)在，村民想要實(shí)實(shí)在在的收益。

王清泉說，即便是將要拆遷，也不影響給村民的土地確權(quán)頒證。

監(jiān)管缺位
土地流轉(zhuǎn)是土地改革工作的核心，但因?yàn)橹贫热蔽蝗狈ΡO(jiān)督，一些地方的政策開始被扭曲，甚至滋生了腐敗。

在重慶，地票在交易所交易意味著土地成功流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)后，每畝地的交易價(jià)格至少要扣除幾萬元的政策實(shí)施成本。剩余部分的地票交易收入，集體拿15%，農(nóng)民拿其中的85%。

以重慶江津區(qū)為例，如果每畝地的地票指標(biāo)以起拍價(jià)19.5萬元的價(jià)格拍出的話，減去3.66萬元的政策實(shí)施成本（復(fù)耕工程成本為1.2萬元/畝；復(fù)耕管理成本為1.1萬元/畝；復(fù)耕融資成本1.36萬元/畝），集體收入為2.4萬元，農(nóng)民實(shí)際收入約為13.5萬元。

每畝地的政策實(shí)施成本為何這么高？復(fù)耕工程成本能有1.2萬元/畝？有些人提出了質(zhì)疑。對(duì)此，地方政府的回答是：“上面拿下來的數(shù)據(jù)。”

重慶某區(qū)國土所長向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》透露：“一般來說，復(fù)耕工程成本在8000~9000元/畝，絕對(duì)不會(huì)超過1萬元。”僅復(fù)耕工程成本這一項(xiàng)，一畝地就可以節(jié)余3000~4000元。

結(jié)余的錢去了哪里？據(jù)了解，一般轉(zhuǎn)化成了街鎮(zhèn)的追加“工作經(jīng)費(fèi)”。加上本身預(yù)算中每畝4000元的工作經(jīng)費(fèi)，在街鎮(zhèn)一級(jí)，每畝的“工作經(jīng)費(fèi)”最少有7000~8000元。而工作經(jīng)費(fèi)的很大一部分演變成了工作獎(jiǎng)勵(lì)，用以獎(jiǎng)勵(lì)當(dāng)?shù)赝瓿扇蝿?wù)的國土工作人員。

重慶市國土局給每個(gè)區(qū)縣都有目標(biāo)任務(wù)，這個(gè)目標(biāo)任務(wù)是與績效掛鉤的。一位不愿具名的基層國土工作人員對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說：“雖然是任務(wù)，但有獎(jiǎng)金刺激，你說這個(gè)工作我該怎么做？”他認(rèn)為，在沒有監(jiān)督的情況下，基層的工作人員為了完成任務(wù)拿到獎(jiǎng)金，難免采取一些非常規(guī)的手段。

除此之外，在土地流轉(zhuǎn)中，集體資金缺乏有效監(jiān)管，滋生出了腐敗現(xiàn)象。佛山市南海區(qū)因?yàn)槿狈τ行ПO(jiān)督機(jī)制，有的村干部以權(quán)謀私，損害了村民的利益，黎某案就是一例。

黎某是夏西村原村委會(huì)主任、經(jīng)聯(lián)社社長。2009年，黎某被指侵吞出賣集體資產(chǎn)、任人唯親，在國際橡塑城土地承租合同中暗箱操作，違規(guī)發(fā)放借貸，違規(guī)抵押，損害了夏西村村民的利益。據(jù)當(dāng)?shù)厝私榻B，2012年3月底，“黎某被雙規(guī)”。

據(jù)南海區(qū)某位官員介紹，夏西村這樣的問題，在南海乃至佛山都并非個(gè)案。因?yàn)樵诔闪⑥r(nóng)村股份合作制企業(yè)之初，董事長多數(shù)是由村“行政”一把手兼任，甚至有的監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)成員普遍由村黨政干部兼任，政企不分，行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)問題比較突出，對(duì)一把手缺乏有效的監(jiān)督。

“所有的權(quán)力都集中在一個(gè)人身上。如果他的思想比較好，他能夠自我約束好，他就是能人，村里的功臣。如果他對(duì)自己約束不好，那他就是這個(gè)村的罪人，這種情況在這里屢見不鮮。”南海區(qū)政府的一位官員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》。

為了對(duì)身兼數(shù)職的“能人”進(jìn)行監(jiān)督，保護(hù)村民的權(quán)益，從2011年年初開始，南海區(qū)啟動(dòng)了“政經(jīng)分離”的農(nóng)村綜合體制改革，并搭建了農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)和農(nóng)村財(cái)務(wù)網(wǎng)上監(jiān)控平臺(tái)。目前，體制改革后的監(jiān)督效果正在接受時(shí)間的檢驗(yàn)。

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊遴杰向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，南海農(nóng)村實(shí)行股份制，實(shí)際上是對(duì)土地進(jìn)行“產(chǎn)權(quán)集中”，產(chǎn)權(quán)集中之后，就必須防止代理人道德風(fēng)險(xiǎn)的問題。

農(nóng)民持續(xù)受益難
配套工作是土地改革的保障，也是農(nóng)民持續(xù)受益的保障。土地流轉(zhuǎn)后，分紅和補(bǔ)償減少，農(nóng)民很難接受。如果缺乏配套工作，農(nóng)民的基本生活可能失去保障。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后集體經(jīng)濟(jì)如何保值增值，不斷增加農(nóng)民收入就成為農(nóng)村經(jīng)營者不得不面對(duì)的挑戰(zhàn)。

近幾年，南海區(qū)夏西村很多村民就對(duì)自己分紅收入的減少一直耿耿于懷。

一位伍姓村民告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，在幾年前，他的分紅收入還是7000多元。此后，收入一直在減少，去年他的分紅收入幾乎是在7000多元的基礎(chǔ)上“攔腰砍斷”。他覺得目前的夏西居委會(huì)的干部“沒能力”，就此，他還去夏西居委會(huì)質(zhì)問和指責(zé)過當(dāng)時(shí)的村干部和經(jīng)聯(lián)社成員。

上世紀(jì)90年代，經(jīng)聯(lián)社和經(jīng)濟(jì)社就已成立。如今，農(nóng)村股份合作制發(fā)展了20年，南海集體經(jīng)濟(jì)仍然沒有走出20年前的發(fā)展模式，即通過農(nóng)業(yè)土地出租、集體建設(shè)用地出租和物業(yè)出租收取租金的“三出租”模式。

在股份合作制的框架下，村民最忌諱的，就是分紅的減少。原南海市委政策研究室曾撰文指出：“股東關(guān)心的不是集體資產(chǎn)運(yùn)營得好與壞，而是關(guān)心分紅的多少，誰分得多，就投誰的票。如今，農(nóng)村集體資產(chǎn)難以保值增值，給農(nóng)村基層干部造成相當(dāng)大的壓力。”

剛剛被選為夏西村經(jīng)聯(lián)社社長的陳志輝向記者坦言，現(xiàn)在壓力很大。

南海區(qū)委政策研究室此前撰文指出，農(nóng)村股份合作制應(yīng)該“堅(jiān)持投資主體多元化，不斷改變資本的有機(jī)構(gòu)成，提高產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成層次”。

只求穩(wěn)定而不提高農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，農(nóng)民分紅很難保值或提高。但在成都市三圣街道，農(nóng)民在將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)后，如何提高補(bǔ)償金額又面臨另外一種困境。

從2003年開始，三圣街道紅砂社區(qū)的土地就開始流轉(zhuǎn)，到了2007年，全社區(qū)共1800多畝已全部流轉(zhuǎn)給花木企業(yè)。在當(dāng)時(shí)流轉(zhuǎn)合同上以農(nóng)民失地不失利的原則為農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，每畝地或補(bǔ)償1000斤大米，或補(bǔ)償1000元錢。合同簽至2027年，其間補(bǔ)償數(shù)額每5年遞增10%。

協(xié)議簽訂當(dāng)初，大米的價(jià)格每斤為0.8~1元錢。但是現(xiàn)在，物價(jià)漲了，大米最便宜也要2元多。按照協(xié)議的價(jià)格，現(xiàn)在只能每畝地補(bǔ)償1800元。協(xié)議已經(jīng)簽好了，補(bǔ)償太少怎么辦？社區(qū)黨委書記朱大順說，老百姓不愿意，我們只能去跟企業(yè)做工作，重新談補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

朱大順回憶，2004年的時(shí)候，大米漲價(jià)，村集體在和企業(yè)反復(fù)磋商之后，每畝地調(diào)整到了1500元，最近又調(diào)整到了2100元，隨著物價(jià)的起伏，朱大順認(rèn)為，雖然協(xié)商比較困難，但這些工作將持續(xù)下去。

在天津，農(nóng)民宅基地?fù)Q房后，同樣面臨收益如何提高的問題。

多位村民向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，搬到城里之后，很多村民都失業(yè)了，沒有穩(wěn)定的工作，他們只能打短工，或待在家里。

葛沽鎮(zhèn)農(nóng)民人均耕地約為0.8畝，按照50000元一畝的土地補(bǔ)償款計(jì)算，每人可獲得耕地補(bǔ)償約40000元，再加上每人大約27800元的社會(huì)保險(xiǎn)，每人總共獲得補(bǔ)償67800元。

開始，他們覺得這些錢不算少，但沒過多久他們就發(fā)現(xiàn)，一年的暖氣費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)、水費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)得花好幾千，物價(jià)也比農(nóng)村高。辛莊子村一位村民對(duì)記者說：“農(nóng)村有些事，500塊錢可能就夠了，在城里，1000塊錢可能都還不夠。”

“我們現(xiàn)在就是吃老本，要是沒工作，老本總有吃完的時(shí)候。”一位村民向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表達(dá)了自己的擔(dān)憂。

小產(chǎn)權(quán)房成改革之痛
一直以來，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，由于小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模巨大，屬于法律之外的另類產(chǎn)物，因此它已成為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)政策制定的難點(diǎn)。

2012年5月25日，國土資源部和廣東省政府共同在深圳召開的土地管理制度大會(huì)上，醞釀兩年的《深圳土地管理制度改革總體方案》正式公布。深圳市土地管理制度改革正式啟動(dòng)。

這個(gè)被國土資源部部長徐紹史稱為“我國土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉擇”的改革，試點(diǎn)方案公布消息一出，立即引發(fā)了市場(chǎng)關(guān)注，被外界稱為“二次土改”。而改革關(guān)注的重點(diǎn)也很快聚焦于利益博弈最為尖銳的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正問題上。此后，深圳市委常委、常務(wù)副市長呂銳鋒明確表態(tài)說：“這一解讀是不正確的。”

小產(chǎn)權(quán)房由來已久。上世紀(jì)90年代初，深圳對(duì)暫時(shí)難以開發(fā)的土地“繞道而行”，之后城中村的改造工作進(jìn)展緩慢，大批在集體土地上建設(shè)的房屋，產(chǎn)權(quán)被鎮(zhèn)村認(rèn)可，但不被法律承認(rèn)。

楊遴杰告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，目前政府規(guī)定，城鎮(zhèn)人口不能在農(nóng)村購買農(nóng)民住宅、宅基地和小產(chǎn)權(quán)房。任何地方所進(jìn)行的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，都沒有放開房地產(chǎn)這一塊。

小產(chǎn)權(quán)房“不合規(guī)矩”，但在全國各地卻大量存在，很多人想買，很多人也想賣。

在成都郫縣，出租車司機(jī)指著街道兩邊的樓房告訴記者，這些都是小產(chǎn)權(quán)房。司機(jī)的一番話讓人聯(lián)想到了2009年郫縣小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”的說法。當(dāng)年郫縣的一些小產(chǎn)權(quán)房在2008年汶川地震后申請(qǐng)購買了異地掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，從而成功“轉(zhuǎn)正”。

所謂“異地掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)”，其實(shí)就是“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤”的方式，將都江堰、彭州等重災(zāi)區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)“平移”給成都其他地區(qū)。而郫縣在購買了一部分彭州、都江堰的指標(biāo)后，將其中的小部分指標(biāo)用在了對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的處理上。在繳納相關(guān)的稅費(fèi)以及土地出讓金后，小產(chǎn)權(quán)房即可辦理成大產(chǎn)權(quán)，而籌集的資金則用在了災(zāi)后重建上。

然而，這次小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”工作曇花一現(xiàn)。郫縣國土局工作人員后來表示，大部分異地掛鉤周轉(zhuǎn)的土地指標(biāo)要用于重要基礎(chǔ)設(shè)施、工程建設(shè)，所以供給小產(chǎn)權(quán)房的只是很小一部分。此后，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正再也沒有下文。

2011年9月27日，國土資源部“原則同意”北京市開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)工作。據(jù)了解，唐家?guī)X地區(qū)試點(diǎn)工作，將由當(dāng)?shù)卮迕窠M成土地股份制合作社，以合作社作為集體經(jīng)濟(jì)組織，履行占地開發(fā)手續(xù)。

如今，一年多時(shí)間過去了，2012年12月16日,《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者在唐家?guī)X時(shí)發(fā)現(xiàn)，租賃住房尚未開工，村民如何參與分成的細(xì)節(jié)仍未明確。有媒體分析認(rèn)為，正是由于此次“試點(diǎn)”與“小產(chǎn)權(quán)房”有很大類似之處，所以，這項(xiàng)工作進(jìn)展較慢。

小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正為何這么難？楊遴杰認(rèn)為，這是因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房說到底還是在集體建設(shè)用地上蓋的房子，而且是在集體土地的農(nóng)用地上蓋的房子，而農(nóng)用地上蓋房子本身就不合規(guī)。此外，政府也擔(dān)心小產(chǎn)權(quán)房沖擊到房地產(chǎn)市場(chǎng)。

我國現(xiàn)行的《土地管理法》第四十三條規(guī)定，農(nóng)村集體土地只能用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)三個(gè)方面。

楊遴杰指出：“按照現(xiàn)行法律規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房就是不合規(guī)的建筑。因?yàn)楝F(xiàn)有農(nóng)村集體土地的用途不包括為城市提供商品住宅這種用途。”

在區(qū)分占用耕地和集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，將一部分農(nóng)民自建的小產(chǎn)權(quán)房合法化（比如用作保障房），是近兩年來諸多業(yè)界學(xué)者的看法。十一屆全國政協(xié)委員郭松海等一些學(xué)者，曾連續(xù)多年就小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正問題，在全國兩會(huì)上遞交提案。國土資源部對(duì)此項(xiàng)提議一直未作明確表態(tài)。

專家認(rèn)為，此次《土地管理法修正案草案》不會(huì)涉及這方面的內(nèi)容。小產(chǎn)權(quán)房或?qū)⒗^續(xù)面臨被“嚴(yán)查”的命運(yùn)，小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模之大，涉及面之廣，已經(jīng)成為此輪農(nóng)村土地改革的難點(diǎn)。

各方為何對(duì)“新土改”如此敏感？

全國土地改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢，土地工作變成了“敏感”話題。一方面，土地改革工作關(guān)系到幾億農(nóng)民的利益，責(zé)任重大；另一方面，土地改革也進(jìn)入了深水區(qū)，難度加大。

在成都市委大樓里，成都市委統(tǒng)籌委綜合處副處長鄧軍面對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》的采訪，顯得十分謹(jǐn)慎，他手上攥著一份文件，不時(shí)從中尋找“準(zhǔn)確說法”。

2008年，成都市專門成立了“成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)”，代表市委、市政府協(xié)調(diào)整合國土、農(nóng)業(yè)、建設(shè)和規(guī)劃等相關(guān)部門的工作。

鄧軍表示，很多容易改的東西，比如城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍、城鄉(xiāng)稅保一體化都已經(jīng)改了，現(xiàn)在改革進(jìn)入了深水區(qū)，農(nóng)村層面改革面臨著制度方面的制約。對(duì)于農(nóng)村土地改革的細(xì)節(jié)，鄧軍讓記者找國土部門去了解。記者聯(lián)系國土部門時(shí)，被成都市委對(duì)外宣傳辦公室工作人員告知，現(xiàn)在土地改革很敏感，國土部門不接受采訪。

同樣認(rèn)為土地改革“敏感”的還有深圳國土部門。

今年2月29日，《深圳市土地管理制度改革總體方案》獲得國土資源部和廣東省政府聯(lián)合批復(fù)。總體方案公布后，作為深圳土地改革的主要執(zhí)行部門，深圳規(guī)劃國土委卻一直很少披露“土地管理制度改革”的信息。

對(duì)此，深圳規(guī)劃國土委一位工作人員向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，“主要是改革涉及了大家關(guān)注的小產(chǎn)權(quán)房，比較敏感，另外現(xiàn)在也沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，我們不好說。說了怕對(duì)以后的查違工作造成一些困難。”

在佛山，“南海模式”曾名噪一時(shí)。而如今，農(nóng)村土地股份制向何處去，很多人都說不清楚。

一位南海區(qū)委官員向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表達(dá)了他的困惑。“下一步集體土地及集體經(jīng)濟(jì)該怎么走”，他心里也沒有譜。他說，領(lǐng)導(dǎo)的意思讓他們將集體資產(chǎn)管好就行了，不要產(chǎn)生太多的社會(huì)問題。

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊遴杰認(rèn)為，現(xiàn)在的改革、試點(diǎn)，都是對(duì)現(xiàn)有制度的補(bǔ)充，但是“并沒有把農(nóng)村集體土地當(dāng)作與國有土地平等的交易對(duì)象”，讓農(nóng)民分享土地增值的市場(chǎng)收益。而真正的改革應(yīng)該是農(nóng)民也可以像政府一樣，進(jìn)入一個(gè)公平的市場(chǎng)來交易土地，不同的權(quán)利主體擁有平等的地位、平等的收益。但要做到這一點(diǎn)，現(xiàn)有的制度約束太大。

事實(shí)上，早在2008年，中共十七屆三中全會(huì)就提出了集體土地和國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等改革目標(biāo)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要逐步縮小政府行政征地的范圍。而出于《憲法》相關(guān)規(guī)定和《土地管理法》的修訂、土地財(cái)政體制等配套改革尚未完成，這一既定目標(biāo)推進(jìn)緩慢。

“延遲改革的風(fēng)險(xiǎn)比加快改革要大”
2008年10月12日，中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，以這一決定為理論依據(jù)，以農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)為核心的新時(shí)期農(nóng)村土地制度改革被媒體冠以“新土改”的稱謂而拉開序幕。

單從農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)這一內(nèi)容而言，稱之為“新”略有些名不副實(shí)。因?yàn)榍靶┠甑恼叻蓪?duì)此也有所涉及。但從當(dāng)前土地制度改革的重要意義而言，稱之為“新土改”也并不為過。

在當(dāng)前我國耕地保護(hù)與糧食安全形勢(shì)嚴(yán)峻、城鄉(xiāng)居民收入差距加大、內(nèi)需消費(fèi)拉動(dòng)不振、土地糾紛嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的背景下，推進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展都具有重要的意義。

從南海、重慶、天津、北京、成都等地因地制宜地開展的諸多開創(chuàng)性探索來看，在增加農(nóng)民收入、推進(jìn)城鎮(zhèn)化等方面取得了較為明顯的成效。但隨著探索的逐漸深入，利益格局重構(gòu)形成的新問題、歷史時(shí)期形成的“后遺癥”與當(dāng)前政策法律形成的制度壁壘也大量凸顯出來。侵害農(nóng)民權(quán)益、確權(quán)矛盾糾紛、擅改農(nóng)地用途、改革方向不明等問題已經(jīng)成為困擾集體土地流轉(zhuǎn)改革繼續(xù)深化的障礙。

中國問題專家羅伯特·庫恩認(rèn)為，就當(dāng)前中國的政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革而言，“延遲改革的風(fēng)險(xiǎn)比加快改革要大”。筆者認(rèn)為這話對(duì)深處困境的“新土改”而言同樣適用。學(xué)者溫鐵軍認(rèn)為，“土改從來不是一個(gè)單獨(dú)微觀的農(nóng)業(yè)制度問題，而是一個(gè)國家如何形成基本制度的問題。”“新土改”不應(yīng)就土改論土改，而應(yīng)在內(nèi)外統(tǒng)籌的思路框架下協(xié)調(diào)推進(jìn)。

首先，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好確權(quán)與行權(quán)的關(guān)系。除了在法律上應(yīng)明確界定土地產(chǎn)權(quán)所包含的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利歸屬外，還要切實(shí)保障農(nóng)民有行使權(quán)利的保障機(jī)制。權(quán)利是力量制衡的產(chǎn)物。如果農(nóng)民缺少行權(quán)保障，仍然無法真正保護(hù)自身權(quán)益。

第二，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好市場(chǎng)與政府職能的關(guān)系。“新土改”要“確保土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民而不是干部，機(jī)制是市場(chǎng)而不是政府”。對(duì)于土地經(jīng)營性職能應(yīng)交由市場(chǎng)完成，而政府職能的重點(diǎn)應(yīng)體現(xiàn)在土地用途管理，平等保護(hù)各類土地產(chǎn)權(quán)以及運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控等方面。

第三，妥善解決好歷史遺留問題。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的問題，雖然牽涉面很廣，也非常敏感。但從國家層面不應(yīng)該主動(dòng)回避，還是應(yīng)該正視現(xiàn)實(shí)，廣泛征求意見，在確權(quán)工作的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)明確的指導(dǎo)意見。在沉默經(jīng)常被理解為默許的社會(huì)認(rèn)知慣性下，盡早出臺(tái)意見應(yīng)更有利于問題的解決。

第四，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好試點(diǎn)與推廣的關(guān)系。試點(diǎn)要嚴(yán)格遵從程序、可控、預(yù)案和封閉四個(gè)原則，對(duì)試點(diǎn)可能突破現(xiàn)行的法規(guī)政策，須獲得程序上的批準(zhǔn)。試點(diǎn)區(qū)域與內(nèi)容須掌握在可控的范圍內(nèi)，對(duì)于可能的失敗要有相應(yīng)的預(yù)案，在相對(duì)封閉狀態(tài)下進(jìn)行，以減少社會(huì)震蕩。避免試點(diǎn)中尚不成熟的做法被廣泛擴(kuò)散，從而造成混亂與風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大。

第五，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好土地流轉(zhuǎn)后的各項(xiàng)配套改革。一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)后農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的各項(xiàng)扶持，另一方面也應(yīng)妥善解決好進(jìn)城農(nóng)民的各項(xiàng)公共服務(wù)與社會(huì)福利保障。

各地“新土改”的模式探索—重慶·地票
2008年12月6日的拍賣會(huì)上，重慶首張300畝的地票指標(biāo)由民營企業(yè)重慶玉豪龍公司競(jìng)得，2560萬元的競(jìng)價(jià)高出起拍價(jià)1280萬元。重慶在全國首創(chuàng)了地票交易制度。

所謂“地票”，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。這些指標(biāo)被開發(fā)商購得，將之用于開發(fā)。

“地票”這個(gè)聽起來并不“洋氣”的東西，卻給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來了實(shí)惠。通過重慶農(nóng)村土地交易所，“地票”可以在全市范圍內(nèi)公開拍賣，每畝地農(nóng)民可獲得10多萬的收入。

南海·農(nóng)村股份合作制

1992年，在南海，農(nóng)民通過土地承包權(quán)獲得配置股權(quán)，將手中的土地交給村集體成立的經(jīng)聯(lián)社或經(jīng)濟(jì)社統(tǒng)一經(jīng)營。經(jīng)聯(lián)社或直接出租土地，或建成廠房出租，獲益后給農(nóng)民分紅。

在南海區(qū)夏西村，村民的股份根據(jù)股員的年齡分為五檔：10周歲以下0.3股，11~20周歲0.6股，21~30周歲0.9股，31~40周歲1.2股，41周歲以上1.5股。2011年，夏西村每股近3000元，這意味著每位40歲以上的村民每年可分紅4000元以上。

2011年，南海區(qū)村社（組）兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)可支配收入達(dá)50.8億元，全區(qū)村社（組）兩級(jí)分紅總額為23.37億元。如今，以“南海模式”為代表的農(nóng)村股份合作制已在珠三角地區(qū)廣泛實(shí)行。

成都·種自己的地，賺別人的錢
2007年6月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，成都市成為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)。此后，成都明確了新一輪農(nóng)村產(chǎn)改綱領(lǐng)——“還權(quán)賦能”，即不僅把農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民，而且把由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)，也還給農(nóng)民。在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，土地可以流轉(zhuǎn)，土地指標(biāo)可以交易。

鶴鳴村是成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革工作的最早試點(diǎn)村。在領(lǐng)到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證后，該村農(nóng)民將1000多畝土地租給了一家名為通達(dá)生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司的企業(yè)。農(nóng)民每家每年根據(jù)流轉(zhuǎn)土地的多少，能收到一千到幾千塊不等的土地租金。同時(shí)，一部分農(nóng)民還能進(jìn)入公司打工掙錢。“種自己的地，賺別人的錢”是當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)這種生產(chǎn)方式的總結(jié)。

天津·宅基地?fù)Q房
所謂“宅基地?fù)Q房”，就是農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，無償換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。2007年3月份起，天津市津南區(qū)葛沽鎮(zhèn)開始嘗試“宅基地?fù)Q房”。目前“宅基地?fù)Q房”還在繼續(xù)推進(jìn)，葛沽鎮(zhèn)下轄的25個(gè)行政村，只剩下少數(shù)幾個(gè)村還沒有被政策覆蓋。

李利佳（化名）是當(dāng)?shù)匾晃黄胀ㄞr(nóng)民，政策實(shí)施后，他家145平方米的宅基地不僅置換到了一套面積約為150平方米的住房，而且獲得每人15平方米的住房獎(jiǎng)勵(lì)、每人8000元的搬遷獎(jiǎng)勵(lì)以及總共6萬余元的建筑物、裝修及附屬物評(píng)估價(jià)值。

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