反思產(chǎn)銷劃分
除提高各省經(jīng)濟發(fā)展效率之外，產(chǎn)銷區(qū)的劃分還將會帶來何種后果？2011年時，華南師范大學三農(nóng)與城鎮(zhèn)化研究所在系統(tǒng)完成了全國56個地區(qū)的數(shù)據(jù)分析后，得出如下結論：

一、放眼全局，能夠穩(wěn)定地提供異地農(nóng)業(yè)基礎的，其實就黑龍江和吉林。其共同的糧食安全輸出能力大概為4100萬噸；

二、這加劇了全國糧食安全緊張局勢。13個主產(chǎn)區(qū)中，只有黑龍江、吉林能夠持續(xù)地提供異地農(nóng)業(yè)資源，而其他地區(qū)，由于土地、水資源等農(nóng)業(yè)生態(tài)的惡化，提供異地農(nóng)業(yè)基礎已經(jīng)勉為其難。特別是華北、黃淮海地區(qū)的山東、河南、安徽、江蘇等地，這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)已經(jīng)難以支撐大規(guī)模生產(chǎn)商品糧。國家應該逐步降低其主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)任務，允許其休養(yǎng)生息，否則這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)很可能全面崩潰；

三、廣東和浙江是中國兩個經(jīng)濟強省，但目前在排行榜上位居倒數(shù)。目前這兩個地區(qū)主要依靠其較強的購買能力和暫時良好的國內(nèi)糧食市場環(huán)境，來維持其農(nóng)產(chǎn)品市場的繁榮和糧食安全。但以2009年的數(shù)據(jù)來看，一個浙江就等于京津滬，而一個廣東的缺口相當于京津滬缺口總和的兩倍以上。一旦全國性糧食危機爆發(fā)，中央政府要同時對廣東、浙江，加上福建、海南提供糧食安全保障，就可能捉襟見肘；

四、作為主銷區(qū)的廣東、浙江等地，也應當取消其“主銷區(qū)”定位，嚴飭其保護耕地，提高土地肥力，明確糧食種植面積，提升其糧食自給率，增強本地農(nóng)業(yè)基礎。否則，中國人口與經(jīng)濟高度集聚區(qū)往往是缺糧區(qū)，容易成為國際糧市波動的傳導區(qū)。1993年底，中國糧食庫存充足而糧價突然暴漲，其主要原因之一是國際糧價走高，廣東沿海地區(qū)從進口轉(zhuǎn)向國內(nèi)糧市（《朱基講話實錄（第一卷）》）。

除此之外，產(chǎn)銷區(qū)劃分帶來的后果還包括中央財政的涉糧投入和補貼對平衡區(qū)和主銷區(qū)缺乏實質(zhì)性的支持行動。糧食“省長負責制”及其向下級政府衍生的各級政府首長負責制，沒有具體配套的硬性處罰規(guī)定。各級地方政府除了有些政治壓力外，沒有動力幫助中央政府提供糧食安全類公共產(chǎn)品。平衡區(qū)、主銷區(qū)將“吃糧”壓力逐步推向主產(chǎn)區(qū)，以最大限度地分享中央政府提供的糧食安全公共產(chǎn)品。

為了緩解上述壓力，農(nóng)業(yè)部在2010年時提出了按地區(qū)劃分的解決方案：

一、沿海地區(qū)。因其已經(jīng)與國際市場形成密切聯(lián)系，非農(nóng)部門較發(fā)達，城鎮(zhèn)化水平高，因此應通過實施農(nóng)業(yè)經(jīng)營結構調(diào)整政策，鼓勵土地有序向?qū)I(yè)務農(nóng)的家庭集中，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變；

二、中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源相對豐富，非農(nóng)就業(yè)機會少，農(nóng)業(yè)仍是農(nóng)戶收入的主要來源。勞動成本較低，但資本累計能力較弱，農(nóng)業(yè)科技水平也較低。在適當?shù)恼攮h(huán)境下，中部地區(qū)具有提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的較大潛力。需要增大資本投入和提高農(nóng)業(yè)技術。由于中部地區(qū)的經(jīng)濟實力較弱，加強對其的財政扶持及創(chuàng)造條件吸引外部資本投入具有重要意義。中部地區(qū)預期將成為商品農(nóng)產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū)，因而在政策上應關注農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和價格急劇變化對農(nóng)戶收入和生計的影響，如擴大農(nóng)業(yè)災害保險，實施農(nóng)戶收入穩(wěn)定計劃等；

三、西部地區(qū)的耕地面積大，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的水資源等限制性因素較多，不適合進一步強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。近期政策的要點是避免以犧牲環(huán)境為代價來保障生產(chǎn)的增長。長遠來看，由于西部仍有很多地區(qū)從未受到化肥、農(nóng)藥等現(xiàn)代投入的污染，在適合的地區(qū)可以鼓勵發(fā)展面向高收入市場的優(yōu)質(zhì)安全食品生產(chǎn)。

產(chǎn)區(qū)補償
除上述解決方案之外，如何加強產(chǎn)銷協(xié)作，在糧食產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)之間建立起長期穩(wěn)定的區(qū)域合作機制，亦是應對產(chǎn)銷劃分弊端的重要解決思路。

在農(nóng)業(yè)主管部門的官方話語體系當中，解決這一問題的思路共有三點：

其一，“誰受益、誰補償”。中央政府和主銷區(qū)政府作為主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)供給的受益者，應是補償資金的主要供給者；
其二，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，配套設施；
其三，確?？刹僮鳌?/p>

按照上述思路，中央財政和主銷區(qū)應對主產(chǎn)區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付，是為外生性補償。其補償?shù)闹饕獙ο蠊灿腥齻€：

一、主產(chǎn)區(qū)政府。重點是產(chǎn)糧大縣。補償方式應以加大一般性轉(zhuǎn)移支付，特別是均衡性財政轉(zhuǎn)移支付為主；

二、種糧農(nóng)民。繼續(xù)各項補貼的力度；

三、耕地資源。確保主產(chǎn)區(qū)耕地面積不減少。除此之外，大規(guī)模開展旱澇保收高標準農(nóng)田建設，穩(wěn)步提升耕地產(chǎn)能。

銷區(qū)自救
按照地方的實踐來看，上述補償思路僅在中央政府向產(chǎn)區(qū)進行補償時能夠得以較為順利地實施。除此之外，銷區(qū)對產(chǎn)區(qū)的補償，更多的是基于自身利益的考慮，通過市場機制進行的間接補償，是為內(nèi)生性補償。

這種補償機制的核心，是銷區(qū)主動與產(chǎn)區(qū)一起構建產(chǎn)銷合作機制。之前的傳統(tǒng)做法主要有兩種，一是銷區(qū)較有實力的糧食企業(yè)，如中儲糧直屬庫和糧食局下轄的糧庫等，通過收購庫點或委托收購的方式，直接到產(chǎn)區(qū)從農(nóng)民手中收購，以此控制糧源基地；二是一部分糧食深加工企業(yè)將生產(chǎn)線直接建設在糧食主產(chǎn)區(qū)，跳過中間環(huán)節(jié)直接在產(chǎn)區(qū)收購原料，如河北梅花味精等。

近些年來，在這些傳統(tǒng)思路之外，銷區(qū)以資產(chǎn)為紐帶，開始建立跨區(qū)域的大型股份制糧食企業(yè)，把產(chǎn)銷區(qū)的利益聯(lián)結在一起。

以上海為例，其糧食安全最早是由其毗鄰的江蘇保障的。但隨著蘇南經(jīng)濟的崛起，蘇南的糧食已經(jīng)很難自足，蘇北地區(qū)的供給也很難滿足整個長三角地區(qū)。因此，2004年之后，上海與黑龍江的糧食合作變得十分密切，兩省市的黨政主要領導幾乎每年均要會面，簽署糧食產(chǎn)銷合作的協(xié)議或者項目。

而在上海之前，早在2000年時，自給率不到50％的浙江就提出了向東北“大糧倉”要糧的思路，在全國率先與黑龍江開展省際糧食產(chǎn)銷合作。“確實也擔心，萬一真的糧食短缺以后，不給運出來。”浙江省社科院的一位相關研究人員表示。

浙江省目前解決糧食短缺的思路是“把糧倉建在全國”：一方面，將東北的糧食企業(yè)吸引到浙江來進行加工；另一方面，動員浙江的農(nóng)民到黑龍江三江平原去租地耕種，自己則不再大規(guī)模地發(fā)展農(nóng)業(yè)，而是全力投入到工業(yè)化中去。

目前，與浙江進行糧食產(chǎn)銷合作的地區(qū)已擴大到江蘇、江西、安徽、山東等十個糧食主產(chǎn)省，采用訂單基地、租地經(jīng)營、收購倉庫及設立產(chǎn)加銷基地等形式建立了糧源基地150多萬畝，種類包括水稻、小麥、玉米等。

運輸與儲備體系待完善
產(chǎn)銷區(qū)體系建立之后，從1999年開始，中國糧食跨省流出量開始超過1000萬噸，且每年都有大幅度增長。2012年時，全國糧食總流通量已經(jīng)增加到近3000萬噸。

構成這種流通的有三股力量：
一、產(chǎn)銷區(qū)中儲糧系統(tǒng)儲備糧輪換；
二、銷區(qū)掌握的糧源運回；
三、產(chǎn)區(qū)糧商自發(fā)運輸銷售。

在這一物流過程之中，傳統(tǒng)的儲備及運輸系統(tǒng)，正在經(jīng)受多重考驗。目前來看，主要存在的問題有：

一、糧食現(xiàn)代運輸體系尚待健全，鐵路運力緊張，水路潛力開發(fā)不足。散糧配套差，部分資源還被閑置；

二、主產(chǎn)區(qū)糧庫的建設水平普遍滯后，一些地方糧食還存儲在由簡易器材制成的簡易露天糧倉里。地區(qū)之間糧食產(chǎn)銷銜接層次低，產(chǎn)銷利益關系不合理，各產(chǎn)區(qū)之間、銷區(qū)之間以及產(chǎn)銷區(qū)之間還存在區(qū)域分割問題，糧食統(tǒng)一市場尚未完全建立，一般的企業(yè)難以找到質(zhì)優(yōu)價廉的糧食。隨著糧食市場的全面放開，參與糧食收購的群體增多，糧食流通環(huán)節(jié)在減少；農(nóng)戶對收獲的糧食不愿意花更多的時間進行除雜去水整理，坐觀糧價上漲后再出售；

三、地方糧食波動大，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人口密度大，儲備糧規(guī)模小。主產(chǎn)區(qū)糧食儲備多，成本高。增加了中央儲備成本。

“即使國內(nèi)糧食生產(chǎn)和庫存能夠滿足糧食需求，只要糧食流通體系特別是糧食物流體系出問題，導致主產(chǎn)區(qū)或倉儲庫點的糧食不能按時足額地運到主銷區(qū)，糧食供求平衡同樣會出現(xiàn)大的問題，甚至可能引發(fā)市場糧價的驟然上漲和政府乃至社會對糧食安全問題的恐慌。”國家糧食局局長任正曉近期表示。

為了緩解這一矛盾，2007年8月時，國家發(fā)改委開始制定《糧食現(xiàn)代物流發(fā)展規(guī)劃》，提出到2015年，建成全國主要散糧物流通道和散糧物流節(jié)點，將全國原糧運輸中散糧比例由目前的15％提高到55％，國內(nèi)跨省流通量中散糧比例由目前的15％提高到55％，國內(nèi)跨省流通量中散糧流通比例由目前的20％提高到80％，基本實現(xiàn)主要跨省糧食物流通道的散儲、散運、散裝、散卸和整個流通環(huán)節(jié)的供應鏈管理，形成現(xiàn)代化的糧食物流體系，增強國家對糧食市場的應急調(diào)控能力。

具體來看，目前首要的建設任務，是建設東北主產(chǎn)區(qū)糧食流出、黃淮海主產(chǎn)區(qū)小麥流出、長江中下游稻谷流出和玉米流入、華東沿海主銷區(qū)糧食流入、華南主銷區(qū)糧食流入和京津主銷區(qū)糧食流入等六大跨省區(qū)糧食物流通道。在此基礎之上完善全國主要糧食物流節(jié)點，推廣散糧運輸方式，加強散糧基礎設施建設，提高糧食物流的組織化程度，推動散糧運輸技術設備研發(fā)和標準化工作。

上述項目建成后，將有效提升中國東南沿海碼頭的散糧接卸中轉(zhuǎn)能力。初步改善東北、黃淮海和長江中下游地區(qū)糧食外運條件，尤其是能夠打通“北糧南運”海上通道。

截至目前，上述這些項目的主要建設資金仍來自國家發(fā)改委安排的國債建設資金，重點是建設重要的散糧物流通道和節(jié)點的散糧中轉(zhuǎn)庫、接收發(fā)放設施項目。

在堅持糧食較高自給率前提之下，如何在不超過世貿(mào)組織規(guī)定范圍內(nèi)通過補貼等措施提高糧食主產(chǎn)區(qū)及農(nóng)民的積極性，增加糧食產(chǎn)量、降低糧食價格，成為調(diào)控面臨的難題

產(chǎn)量穩(wěn)定之途
為了穩(wěn)定糧食產(chǎn)能，中國從十年前開始逐漸建立糧食生產(chǎn)補貼體系。目前這一體系已經(jīng)遇到了“補貼總量已達極限、農(nóng)民受益有限”等多重尷尬，如何進行調(diào)整，已是燃眉之急。

中國的糧食扶持政策

一、補貼政策。從2004年開始，中國開始實行種糧補貼、種糧直補、農(nóng)機補貼和農(nóng)資綜合直補，這四項補貼從145億元增加到2012年的1628億元。尤其是農(nóng)資綜合直補水平，2012年達到了1078億元。

二、糧食最低收購價支持政策。從2006年起，中國開始全面實施對小麥、稻谷兩大重要糧食品種進行最低收購價政策。

三、對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制。2004年－2011年，中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付年均增長速度為27.8％，但主產(chǎn)區(qū)財力仍然薄弱。2011年13個糧食主產(chǎn)省人均財政收入3252元，為全國平均水平的83％。

而上述扶持政策的主要資金來源，目前共有三種：一、糧食風險基金。1994年建立，初衷是用經(jīng)濟手段穩(wěn)定糧食市場，防止價格大幅度波動。這筆基金由中央財政預算和地方配套資金共同組成。這筆基金的主要列支對象包括對農(nóng)民的直接補貼等各項；二、中央財政性轉(zhuǎn)移支付。在實行新的糧食支持政策后，為緩解產(chǎn)糧大縣財政困難，從2005年起中央財政對產(chǎn)糧大縣進行獎勵。獎勵資金作為財政轉(zhuǎn)移性支付，由縣財政統(tǒng)籌安排使用；三、中央財政專項補貼。對于中央儲備糧油的貸款利息、最低收購價收購糧食儲存期間的保管費用和利息，以及公開銷售的虧損部分，由中央財政專項進行補貼。

中國糧食扶持政策的不足
首先，支持方式需要進一步完善，糧食增產(chǎn)增收政策目標有待加強。目前的糧食補貼政策在運行中沒有與糧食生產(chǎn)掛鉤。從成本上來看，計稅面積方式比較簡單，但不利于增加糧食供給。

其次，糧食補貼標準偏低，支持政策力度不夠。一是用于糧食直補的糧食風險基金地區(qū)間差異較大；二是農(nóng)資價格變化與農(nóng)資補貼的動態(tài)調(diào)整機制尚未建立；三是支持政策覆蓋范圍不廣。如最低收購價政策在有的地區(qū)啟動，有的則不啟動，種糧農(nóng)民利益得不到保證。

第三，政策利益主體多元化，糧食支持政策執(zhí)行成本高。這首先是因為中國社團組織不發(fā)達，把一定數(shù)額的直接補貼發(fā)放到數(shù)量龐大的農(nóng)民手中的行政組織成本較高。每年數(shù)百億元的補貼，最后到農(nóng)民手中僅是每畝地十幾或者幾十塊錢。其次，政府實行糧食價格支持政策，一方面在增加農(nóng)民收入和抑制通脹、控制物價的雙重壓力下，增加了調(diào)控政策的難度；另一方面，國有糧食購銷企業(yè)作為最低收購價政策的載體，承擔政策與市場的雙重職能，轉(zhuǎn)移了企業(yè)外部市場競爭壓力，弱化了企業(yè)的競爭意識。同時由于其干預正常的市場價格，政策力度很難把握，對企業(yè)改革和市場機制作用又產(chǎn)生了負面效果。

第四，糧食支持政策機制還需完善，糧食支持政策體系有待進一步健全。最低收購價為主的糧食價格支持政策，受到了地方政府和農(nóng)民的歡迎。但同時也存在一些問題，主要是最低收購價格水平的高低確定機制有待進一步完善。如果某糧食品種的最低收購價格水平偏高，中央和地方儲備企業(yè)入市后，影響了其他市場主體的正常經(jīng)營；反之，如果某糧食品種的最低收購價格水平偏低，農(nóng)民不能得到有效保護，可能影響農(nóng)民的種糧積極性。此外，最低收購價政策的費用補貼機制和監(jiān)管機制等仍需進一步完善。

高補貼是方向？
針對上述種種問題，有人建議，應“以高補貼應對高成本，化解高風險，突破瓶頸制約”。

但不少權威人士認為，這種提議的可實施性其實非常有限。因為，按照中國加入世貿(mào)組織時做出的承諾，中國對于農(nóng)業(yè)的補貼，不得超過其當年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5％。在此范圍內(nèi)，為進行農(nóng)業(yè)政策補貼的微量允許空間，如是則形成了農(nóng)業(yè)補貼的“天花板”。

按照國研中心《中國糧食調(diào)控》一書計算，中國2010年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為62897億元，其補貼微量允許空間為5346億元。測算表明，目前中國糧油產(chǎn)品的價格支持，除稻谷、小麥還有一定空間外，其他已經(jīng)逼近世貿(mào)組織允許進行補貼的上限。

即使是稻谷、小麥這兩個品種，微量允許空間也分別僅有323.89億元和141.40億元。一旦啟動干預性收購，就有可能突破微量允許水平。這意味著，今后中國基本沒有通過大幅度提高最低收購價、臨時收儲價來提升國內(nèi)農(nóng)民種糧積極性的可能。因此，尋求其他輔助手段，勢成燃眉。

廣義的中國糧食調(diào)控手段，主要包括價格支持、直接補貼、糧食儲備、政策性糧食銷售、糧食加工產(chǎn)業(yè)政策、糧食進出口調(diào)節(jié)、糧食市場行政干預等。

這套體系逐漸建立的起點是中國加入世貿(mào)組織，其加速發(fā)展則受益于2004年起中國開始實行的糧食市場化改革。自此之后，中國逐步開始對種糧農(nóng)民給予直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼等補貼，并開始對主要糧食產(chǎn)品稻谷和小麥實行最低收購價政策。

2008年以來，中國又開始對主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽實行臨時收儲措施。以此為標志，中國以補貼和價格支持為基礎的糧食調(diào)控制度得以基本建立。

財政部財科所一份報告指出，中國糧食調(diào)控制度有幾個特點：一是價格支持政策成為補貼支持農(nóng)業(yè)的基礎性措施；二是政策性補貼由流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對農(nóng)民直接補貼逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式；三是農(nóng)業(yè)補貼總額和支持水平大幅度提高；四是農(nóng)民負擔大幅度減輕。

但結合實踐經(jīng)驗來看，這套體系仍存在一系列亟須調(diào)整的地方。

首先，中國的農(nóng)業(yè)補貼分散到每個農(nóng)民身上的數(shù)量有限，已出現(xiàn)“中央當投入、農(nóng)民當收入、地方當負擔”現(xiàn)象。

以2011年三項糧食直補為例，其總額已占到了每畝耕地凈利潤的30％，在農(nóng)民收入中，補貼收入已占到了總收入的8％。

矛盾在于：中央對農(nóng)業(yè)的補貼本意是希望農(nóng)民將其投入生產(chǎn)，改進生產(chǎn)設施，但后者則將錢徹底當作其收入來源，他們依然沿用過去的生產(chǎn)方式，糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本因此并未得到降低。

因為補貼在全國范圍內(nèi)進行平均，糧食主產(chǎn)區(qū)并未因多產(chǎn)糧食而獲得更多的額外補貼，故其積極性受到了相當大程度的影響。“我希望種糧食能夠有尊嚴，但現(xiàn)在往往因為不出政績，讓人感覺不到這種尊嚴。”在一次農(nóng)業(yè)會議上，東北一位主管糧食生產(chǎn)的副省長表示。

近兩三年來，伴隨著糧食宏觀調(diào)控機制的不斷強化，糧食市場政策化還出現(xiàn)了明顯的負面溢出效應。

所謂糧食市場政策化，是指2004年糧食流通體制市場化改革以來，政府通過實施最低收購價、臨時收儲、政策性收儲糧食拍賣等市場干預政策，掌握了市場上的大部分糧源，糧食市場供應主要依賴政府拍賣政策性糧食庫存，形成了政府調(diào)控政策主導糧食市場基本走向的格局。

自2008年起，政府連續(xù)多年提高小麥和稻谷的最低收購價格，如此則向市場發(fā)出了強烈的托底信號，市場亦因此逐步形成了糧價只漲不跌的預期。產(chǎn)區(qū)農(nóng)民惜售心理也因此日益增強，售糧節(jié)奏出現(xiàn)明顯變化。

一般而言，進入1月后，本應是農(nóng)民集中售糧高峰期，由于有臨時收儲和補貼收購等托市政策托底，農(nóng)民預期玉米價格有上漲空間，因此持糧待漲、擇機而售，售糧進展緩慢，導致市場供應不足，而加工企業(yè)抬價收購，又助長了農(nóng)民惜售心理，因此形成了惡性循環(huán)。

此舉“不僅不利于推進糧食市場化改革，而且對糧食行業(yè)發(fā)展和競爭力提升形成嚴峻挑戰(zhàn)”。程國強稱。

政策調(diào)整“在路上”
諸種因素倒逼之下，糧食調(diào)控政策調(diào)整已經(jīng)到了關鍵期，改革可能加速。

目前得到普遍認同的基本政策調(diào)整框架為：穩(wěn)步增加總量，確保每年補貼增幅不低于財政收入增幅，農(nóng)業(yè)補貼占農(nóng)業(yè)增加值的比重應從目前的5％逐步提高到8％，將補貼空間用到最足；優(yōu)化補貼結構，補貼品種、環(huán)節(jié)、生產(chǎn)對象；農(nóng)業(yè)污染問題日益嚴峻，應考慮將治理污染納入農(nóng)業(yè)補貼的政策體系當中。

也有學者指出：糧價調(diào)控的根本著眼點應該是讓中國的糧食生產(chǎn)具備核心競爭力。目前一系列調(diào)控政策大多僅有臨時性效果，缺乏明確的核心政策導向。

有發(fā)改委相關官員透露，為了緩解上述糧價調(diào)控中的難題，目前正在研究通過兩項較有“突破性”進展的調(diào)控政策。

其一，為了鼓勵主產(chǎn)區(qū)多生產(chǎn)糧食，多向外地調(diào)糧，主產(chǎn)區(qū)利益補償機制正在研究制定之中。目前的政策框架設定為：既根據(jù)調(diào)出數(shù)量對調(diào)出地區(qū)進行補貼，也由銷區(qū)對產(chǎn)區(qū)進行補償。“非議不少，但為了保證糧食安全，調(diào)整是一定要進行的。”上述官員稱。

除此之外，另外一個有望盡快提上議事日程的，是進行糧食價格形成體制的調(diào)整?？赡艿姆桨钢?，是建立目標價格制度，實施差價補貼，以此完善糧食等農(nóng)產(chǎn)品的價格形成機制，保障農(nóng)民的合理收益，提高其種糧積極性。

所謂目標價格制度，指的是國家或某一地區(qū)綜合一定時期內(nèi)種植成本的實際增長和農(nóng)民的合理收益等因素，制定一種政策性參考價格。以農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心提出的大豆目標價格補貼制度為例：如果市場價格低于目標價格，按兩者的價差核定補貼額，由政府直接補貼給農(nóng)民；如市場價格高于目標價格，則不啟動。

這種補貼制度，是在糧食購銷放開、價格由市場形成前提下制定和展開的，不同于托市、臨儲等對市場進行直接價格干預的政府定價形式。其好處為，目標價格通過直接補貼給農(nóng)民，間接作用于市場，是對市場價格的間接調(diào)控，有利于避免市場價格信號的扭曲和失真。

但這項改革的難度并不小。“對目標價格進行補貼，涉及到一系列體制性變革。”相關研究人士指出。最困難的地方之一，在于目標價格如何確立。其次則是如何測算農(nóng)民接受補貼的范圍和強度，是按照面積、產(chǎn)量還是商品糧數(shù)量進行補貼，現(xiàn)在尚無定論。

不管以何種標準進行補貼，目前都存在著一定的技術難度。因為農(nóng)民到底種植了多少耕地，產(chǎn)量到底是多少，均是一筆糊涂賬。可能的方案之一，是通過衛(wèi)星遙感技術進行測算，然后根據(jù)種植面積和產(chǎn)量，將補貼包干到省，由其來發(fā)放補貼。

今年8月，一份由國家發(fā)改委上報的重點針對糧食托市收儲改革的方案未能獲得國務院最終審核，其被否的原因之一，正是上述難題。

知悉情況的人士表示：因補貼政策具有剛性特征，往往只能加不能減，路徑依賴比較嚴重。所以相關決策部門在進行改革時往往比較慎重，因此，對于任何相關政策的進展速度，都不應過分樂觀。

作為典型的資本密集型行業(yè)，海外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要在土地開發(fā)、水利建設、品種繁育、機械購置、道路修建、加工和儲運等諸多方面進行多重巨額投入。而在幾乎所有方面，中國暫時都還沒做好準備。

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