慧通綜合報(bào)道：

土地制度改革再次迎來(lái)歷史性節(jié)點(diǎn)。

日前召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)《決定》）。在土地制度改革方面，《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，新賦予農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能等財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

公開(kāi)信息顯示，截至2011年上半年，全國(guó)實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積為12.77億畝；截至2010年，農(nóng)村集體建設(shè)用地約為2.5億畝。即便不包括農(nóng)民承包的林地、草地等，十八屆三中全會(huì)將激活的農(nóng)村土地至少達(dá)15億畝。

據(jù)專(zhuān)家估算，僅承包耕地一項(xiàng)，每年將撬動(dòng)1.3萬(wàn)億元資金；而農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)格可能高達(dá)130萬(wàn)億元。

激活土地這一農(nóng)民最大的資產(chǎn)，必將喚起沉睡的巨量資本，給農(nóng)民、農(nóng)村及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)無(wú)窮的想象力。

因土地流轉(zhuǎn)而改變的鄉(xiāng)村生活

秋冬之際，正午的太陽(yáng)暖洋洋地照在河北省東光縣古樹(shù)于村王大媽的院子，50多歲的王大媽慢悠悠地曬著棉桃。

以前，王大媽可沒(méi)有這么悠閑。她對(duì)記者說(shuō)，“我家里有十幾畝地，過(guò)去在秋季，正是收獲的季節(jié)，我真是忙不過(guò)來(lái)，僅僅玉米棒子，就有一座小山那么高，還有很多棉花，還要種麥子，往往累得腰都直不起來(lái)。”

王大媽一家的變化始于2008年。

這一年的10月，中央召開(kāi)了十七屆三中全會(huì)，通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，其中明確提出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

正是在這一年，古樹(shù)于村村民王杰華在村里開(kāi)始進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，王大媽等村民的生活就此改變。

王杰華告訴記者，“我們是通過(guò)合作社的模式來(lái)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。2008年我和其他4個(gè)村民成立了古樹(shù)于合作社，經(jīng)過(guò)近5年的發(fā)展，現(xiàn)有社員2300人。從2008年秋后開(kāi)始，合作社吸收村民流轉(zhuǎn)的土地入社，2008年合作社共接受流轉(zhuǎn)和入股土地890畝，種植收入穩(wěn)定的小麥、玉米等大宗作物，如今我們經(jīng)營(yíng)的耕地已達(dá)到3000畝。”

如今已是古樹(shù)于村合作社會(huì)長(zhǎng)的王杰華告訴記者，以合作社的模式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，給這個(gè)村子帶來(lái)的變化是意想不到的。

一是增加了土地種植面積，在2009年，對(duì)社員流轉(zhuǎn)進(jìn)入合作社的土地，由合作社進(jìn)行統(tǒng)一整理，增加種植面積90畝。二是提高了抗災(zāi)增產(chǎn)的能力。2009年開(kāi)春時(shí)，麥田面臨嚴(yán)重的干旱災(zāi)害，為此合作社迅速采取措施，投資16萬(wàn)元打了一眼300畝的深井，購(gòu)買(mǎi)了變壓器、潛水泵等設(shè)備，鋪設(shè)了2700米管道，小麥得到了及時(shí)灌溉和科學(xué)管理，畝產(chǎn)達(dá)到了1000斤左右，每畝增產(chǎn)20%以上。三是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了規(guī)模化種植，能顯著增強(qiáng)農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位，種地成本大大降低。“比如，現(xiàn)在我們的農(nóng)資，包括農(nóng)藥化肥等，都是直接從廠家購(gòu)進(jìn)來(lái)的，一噸要便宜300塊錢(qián)。” 王杰華說(shuō)。四是解放勞動(dòng)力，增加農(nóng)民收入。以前古樹(shù)于村外出打工的村民不到50人，如今則有120多人。

王大媽告訴記者，以前兒子、兒媳均在家務(wù)農(nóng)，收入較低，現(xiàn)在除留了幾畝口糧地外，將10畝地流轉(zhuǎn)給合作社了，不用被拴在土地上了，而且每年每畝土地流轉(zhuǎn)費(fèi)有500元，與自己種地收入相差不太大，現(xiàn)在他們都在外打工，月收入能在4000元左右。

王杰華表示，與一般的土地流轉(zhuǎn)方式如種糧大戶(hù)相比，合作社這種模式具有更大的優(yōu)勢(shì)。

一是可以用合作社的平臺(tái)吸納資金，進(jìn)而從資金入手，逐步做大，能增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。二是合作社做大了，可以請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)人員來(lái)管賬，各環(huán)節(jié)均有流程，便于管理和監(jiān)督，也更容易贏得百姓的信任。三是合作社的模式能吸納村黨委村委兩委人員的進(jìn)駐，有利于工作的推進(jìn)。

自十七屆三中全會(huì)以來(lái)，部分地方開(kāi)始土地流轉(zhuǎn)的探索。從形式上來(lái)看，有專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等多種模式。

比如，2011年以來(lái)，安徽省寧國(guó)市出臺(tái)了《寧國(guó)市農(nóng)村土地股份合作社管理辦法（試行）》等文件，按照自愿原則，農(nóng)戶(hù)以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地和宅基地使用權(quán)入股，成立土地股份合作社，實(shí)現(xiàn)土地依法有序流轉(zhuǎn)。

王杰華告訴記者，自己認(rèn)為，無(wú)論采取什么模式，只要是依法合理流轉(zhuǎn)，有效保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，都在一定程度上為農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

三中全會(huì)新賦予農(nóng)民哪些財(cái)產(chǎn)權(quán)利

可用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保、入股等

土地流轉(zhuǎn)是近年來(lái)，尤其是十八屆三中全會(huì)召開(kāi)前后，社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

7月22日，習(xí)近平總書(shū)記到湖北武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所調(diào)研。在交易所大廳，他向工作人員詳細(xì)了解涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)交易尤其是土地流轉(zhuǎn)交易情況。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，這是一個(gè)積極探索。如何在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)的前提下完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，既保障基本農(nóng)田和糧食安全，又通過(guò)合乎規(guī)范的流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民收入？一系列問(wèn)題在下一步改革中要好好研究。

為了深入弄清情況，參與《決定》稿起草工作的文件起草組立即成立專(zhuān)題調(diào)研小組，并委托有關(guān)單位，進(jìn)農(nóng)村，訪農(nóng)民，開(kāi)展有關(guān)農(nóng)村土地問(wèn)題專(zhuān)題調(diào)研。

11月15日《決定》公布，明確提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于《決定》的說(shuō)明中指出，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，主要是依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司副司長(zhǎng)黃延信在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示，對(duì)于《決定》中的涉農(nóng)章節(jié)，他最關(guān)心的有兩條，一是“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，二是“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)”。“不進(jìn)行市場(chǎng)交換，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利就不能實(shí)現(xiàn)價(jià)值，也沒(méi)有增值的空間，這是農(nóng)村貧窮落后的根源。”黃延信說(shuō)，給了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，又建立了市場(chǎng)，其要義在于“激活農(nóng)村的要素，尤其是資產(chǎn)要素”，此舉不光是增加農(nóng)民收入，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素優(yōu)化組合，進(jìn)而對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)都有好處。

《決定》給予農(nóng)民的更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利有哪些？“"賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能"，其中，抵押和擔(dān)保權(quán)能是新的提法。"允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)"，這也是新的提法。"鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)"，公開(kāi)市場(chǎng)，也是第一次提及。”農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司副巡視員趙鯤對(duì)記者說(shuō)。

今年9月，趙鯤曾去湖南桃江調(diào)研農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作。這項(xiàng)工作與《決定》中提到的“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”相呼應(yīng)，就是為了讓農(nóng)民心里踏實(shí)，放心地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

在趙鯤看來(lái)，《決定》中的一些政策相當(dāng)有魄力。“比如，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允不允許抵押、擔(dān)保，原先一直有爭(zhēng)議，擔(dān)心農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保后，還不上錢(qián)了，銀行把地收了怎么辦？包括宅基地也是一樣。原先一直提讓有條件的地方去試點(diǎn)，這次直接放開(kāi)了。”趙鯤建議，為了避免農(nóng)民流離失所的情況發(fā)生，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一系列的配套政策。“比如說(shuō)有些地方，政府出資成立擔(dān)保公司，或者限制抵押的比例，以確保不出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。”

《決定》中提到，“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，這是否意味著“小產(chǎn)權(quán)房”有轉(zhuǎn)正的希望？黃延信向記者表示，并不能如此關(guān)聯(lián)。“抵押、擔(dān)保，主要是解決農(nóng)民貸款難的問(wèn)題，至于轉(zhuǎn)讓?zhuān)谴罂勺鑫恼碌?，具體的還要研究相關(guān)制度，并不是想轉(zhuǎn)讓就能轉(zhuǎn)，肯定是有條件的。”

上海易居房地產(chǎn)研究院研究員嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，《決定》中提出的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)該特指農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即農(nóng)業(yè)性質(zhì)戶(hù)口所帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就是關(guān)于土地和集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

嚴(yán)躍進(jìn)表示，農(nóng)民在土地上擁有以下幾類(lèi)財(cái)產(chǎn)權(quán)利：一、對(duì)土地?fù)碛幸欢晗迌?nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并可以將擁有的土地進(jìn)行財(cái)產(chǎn)化，作為法律及經(jīng)濟(jì)地位的象征。如使用、收益、流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利。二、在土地增值的情況下，擁有對(duì)增值部分的攝取權(quán)利。如土地流轉(zhuǎn)中租金升值的部分，也同樣歸農(nóng)民享有。三、在讓渡土地相應(yīng)權(quán)益時(shí)，擁有獲取等值補(bǔ)償金的權(quán)利。舊城改造、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等過(guò)程中，更應(yīng)強(qiáng)化這種權(quán)利。如在拆遷中，很多農(nóng)民并沒(méi)有拿到與其土地價(jià)值相符的補(bǔ)償款。

對(duì)此，湖北孝感籍的大學(xué)畢業(yè)生彭帥（化名）頗有感慨。彭帥的戶(hù)口在農(nóng)村老家，2009年他剛工作時(shí)，正值房?jī)r(jià)迅速上漲的前夜，當(dāng)時(shí)他想在自己工作的二線城市買(mǎi)套房子，但還差一大筆錢(qián)，于是還不太懂土地相關(guān)法規(guī)的他產(chǎn)生了一個(gè)樸素的想法，就是用家里的承包地作抵押進(jìn)行貸款，結(jié)果打聽(tīng)了一圈，才發(fā)現(xiàn)根本行不通，沒(méi)有一家銀行給他貸款，最終他只能看著房?jī)r(jià)高漲，望房興嘆。他告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，“如果當(dāng)時(shí)賦予了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利，我當(dāng)時(shí)就能買(mǎi)上房了。”

激活15億畝農(nóng)村土地

嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)在土地制度改革上的魄力，首先體現(xiàn)在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

根據(jù)我國(guó)的土地管理法等相關(guān)法規(guī)，我國(guó)土地分為農(nóng)村集體土地和城市國(guó)有土地，其中農(nóng)村集體土地又分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地，而建設(shè)用地又分為經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性?xún)深?lèi)，其中，農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要指宅基地。

根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年) 》，到2010年全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為2488萬(wàn)公頃，其中城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地848萬(wàn)公頃。據(jù)專(zhuān)家介紹，城鄉(xiāng)建設(shè)用地可分為城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩類(lèi)。由此可估算出，2010年我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模約為1640萬(wàn)公頃，即2.46億畝。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田告訴記者，土地是農(nóng)民最大的資產(chǎn)，但過(guò)去農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一直無(wú)法上市交易，不能與國(guó)有土地享有平等權(quán)益，這不僅損害了農(nóng)民的權(quán)利，屢屢造成征地矛盾，引發(fā)了一系列的拆遷沖突，而且造成了高地價(jià)、高房?jī)r(jià)和經(jīng)濟(jì)過(guò)度依賴(lài)房地產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題。

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)合作社研究院副院長(zhǎng)唐敏表示，正因?yàn)槿绱耍邔萌腥珪?huì)提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”

嚴(yán)躍進(jìn)向記者表示，相比于十七屆三中全會(huì)的提法，十八屆三中全會(huì)將“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”這一思路進(jìn)一步深化，一是去掉了“逐步”兩個(gè)字，二是明確提出了“實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，比之前籠統(tǒng)的提法“與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”更加具體、更有針對(duì)性。

在嚴(yán)躍進(jìn)看來(lái)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，將改變過(guò)去城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的土地市場(chǎng)格局。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有土地承擔(dān)了城市建設(shè)用地的供應(yīng)等功能，但面臨數(shù)量減少且日益觸碰18億畝耕地的紅線；而農(nóng)村集體用地則面臨著僵硬、未盤(pán)活的狀態(tài)。盤(pán)活農(nóng)村集體用地、彌補(bǔ)國(guó)有建設(shè)用地不足并形成統(tǒng)一的用地市場(chǎng)，已是時(shí)代所趨，這將加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的繼續(xù)深化步伐。同時(shí)，在不改變耕地?cái)?shù)量等前提下，土地資源的利用程度將提高，并能實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化。此外，這對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化也是極大的利好消息。

鄭風(fēng)田告訴記者，目前在農(nóng)民的整體收入中，來(lái)自財(cái)產(chǎn)權(quán)利的收入不足3%，這和農(nóng)民擁有的巨量財(cái)產(chǎn)其實(shí)是不相適應(yīng)的。全國(guó)2.46億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中近兩億畝為宅基地，0.5億畝左右為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這個(gè)巨大的土地資產(chǎn)，目前基本上處于沉睡狀態(tài)，還沒(méi)有給農(nóng)民帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收入。暫且不論宅基地，僅0.5億畝（300多億平方米）的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，就足以對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生巨大的沖擊。

國(guó)土部公報(bào)顯示，2012年我國(guó)住宅用地供應(yīng)量為11.08萬(wàn)公頃（11.08億平方米）。這意味著，理論上，僅農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就足以滿(mǎn)足房地產(chǎn)住宅用地30年的供應(yīng)。

據(jù)國(guó)土部公布，2012年全國(guó)土地出讓面積和合同成交價(jià)款分別為32.28萬(wàn)公頃和2.69萬(wàn)億元，每畝的價(jià)格約為56萬(wàn)元，據(jù)此測(cè)算，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)后，2.46億畝的農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)格或高達(dá)130多萬(wàn)億元。

鄭風(fēng)田表示，如果允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市，必將喚起沉睡的巨量資本，給農(nóng)村及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)無(wú)窮的想象力。

此外，《決定》對(duì)于宅基地及農(nóng)民住房也提出了具體改革任務(wù)，即保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

記者了解到，11月12日，在十八屆三中全會(huì)閉幕當(dāng)天，安徽省下發(fā)了《安徽省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中提出了“建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。建立農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度”。對(duì)此，分析人士指出，這不排除可能增加集體建設(shè)用地的供應(yīng)面積，比如通過(guò)宅基地騰退，將多余出來(lái)的宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

此外，據(jù)新華社報(bào)道，截至2011年上半年，全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達(dá)2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%。以此計(jì)算，截至2011年上半年全國(guó)承包耕地面積為12.77億畝。據(jù)鄭風(fēng)田介紹，目前國(guó)內(nèi)部分試點(diǎn)地區(qū)每畝耕地一年可抵押貸款近千元，這一價(jià)格并不算高。照此計(jì)算，即便不包括農(nóng)民承包的林地、草地，僅農(nóng)民承包的耕地一項(xiàng)，每年將撬動(dòng)1.3萬(wàn)億元的資金。

農(nóng)地入市，

農(nóng)民、政府權(quán)益如何分配

不過(guò)，對(duì)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)這一改革任務(wù)，有專(zhuān)家表達(dá)了自己的擔(dān)憂。嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，最大的難點(diǎn)在于，這將打破地方政府壟斷土地交易收益的現(xiàn)狀。

據(jù)記者了解，十七屆三中全會(huì)以來(lái)，土地流轉(zhuǎn)在部分地方已經(jīng)轟轟烈烈展開(kāi)，如河北、安徽等地均表現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市交易方面，各地鮮見(jiàn)試點(diǎn)。專(zhuān)家表示，這或許和地方政府的“土地財(cái)政”有很大的關(guān)系。

近年來(lái)，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的征地制度，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地要上市交易，必須由地方政府先征收為國(guó)有土地后才能交易，地方政府從農(nóng)民集體手中低價(jià)買(mǎi)地，轉(zhuǎn)手再高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，賺得了巨大的價(jià)差。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)土部公布的信息顯示，最近幾年，我國(guó)每年的土地成交額都在兩三萬(wàn)億元。鄭風(fēng)田表示，從最近10年來(lái)看，地方政府所賺取的土地差價(jià)超過(guò)10萬(wàn)億元。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授仝志輝向記者表示，如果現(xiàn)在一下子放開(kāi)市場(chǎng)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，地方政府能愿意嗎？畢竟地方政府普遍都面臨財(cái)政短缺與地方債高懸的問(wèn)題，有些地方政府甚至依靠賣(mài)地過(guò)日子。

湖北省隨州市的一位副鎮(zhèn)長(zhǎng)告訴記者，目前自己所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入，僅僅能維持基本開(kāi)支，財(cái)政資金時(shí)刻都捉襟見(jiàn)肘?，F(xiàn)在老百姓要求鎮(zhèn)上多安裝一些路燈，這個(gè)錢(qián)財(cái)政資金還不一定拿得出來(lái)，必須從別的地方省出來(lái)，政府不得不依靠賣(mài)地過(guò)日子。

鄭風(fēng)田表示，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是未來(lái)的必然趨勢(shì)，但前提是明確權(quán)益分配機(jī)制，防止公權(quán)力侵占。

仝志輝認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，應(yīng)該保證政府的收益。假如，過(guò)去政府從農(nóng)民手中征地是一畝10萬(wàn)元，轉(zhuǎn)手賣(mài)給開(kāi)發(fā)商100萬(wàn)元（目前全國(guó)平均地價(jià)在100萬(wàn)元左右/畝），政府賺了90萬(wàn)元。今后如果實(shí)現(xiàn)自由入市，農(nóng)民一塊地同樣賣(mài)了100萬(wàn)元，但要讓政府通過(guò)稅收等形式獲得相應(yīng)的收益，這就能避免地方政府的消極不作為。

值得關(guān)注的是，《決定》中，并沒(méi)有提及此前在上海、重慶試點(diǎn)的“房產(chǎn)稅”，而是提出“加快房地產(chǎn)稅立法”。分析人士稱(chēng)，不排除中央通過(guò)改革稅制來(lái)重新分配利益關(guān)系。

目前已有一些地方正在探索建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)，如安徽在11月12日提出，將農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、林地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，但尚無(wú)具體執(zhí)行思路。

唐敏建議，應(yīng)由政府來(lái)搭建交易平臺(tái)，農(nóng)民或集體掛牌交易對(duì)象。但由于土地情況比較復(fù)雜，是特殊商品，如土地的面積、區(qū)域、肥力等情況，農(nóng)民不好把握，這就需要符合國(guó)家法律規(guī)定的中介結(jié)構(gòu)進(jìn)行鑒定。同時(shí)還應(yīng)注意規(guī)避農(nóng)村集體組織的基層腐敗，一方面制定的土地交易規(guī)則要科學(xué)，信息要公開(kāi)；另一方面要有監(jiān)督系統(tǒng)，保證每一環(huán)節(jié)都是公平透明的。

嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，明確思路之后，當(dāng)務(wù)之急是配套工作。首先，必須要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，要強(qiáng)化土地用途管制，集體建設(shè)用地入市必須符合土地利用總體規(guī)劃，規(guī)范運(yùn)行。此外，還必須完善稅收制度。

清華大學(xué)教授蔡繼明對(duì)媒體表示，土地制度的改革是從上到下，從憲法到一般性行政法規(guī)的系統(tǒng)改革。他舉例認(rèn)為，應(yīng)取消國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門(mén)禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買(mǎi)房的規(guī)定。這一規(guī)定既限制了城鎮(zhèn)居民居住和遷徙的自由，又堵塞了農(nóng)村居民獲取財(cái)產(chǎn)收入的渠道，也不利于城鄉(xiāng)居民的文化交流與社會(huì)融合。

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