慧通綜合報(bào)道：

剛剛結(jié)束的十八屆三中全會(huì)提出，要建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。此言一出，便有業(yè)內(nèi)人士注意到，相較十七屆三中全會(huì)提到的逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，少了“逐步”二字。農(nóng)村土地改革是否到了能有實(shí)質(zhì)突破的時(shí)間關(guān)鍵點(diǎn)？改革推進(jìn)的動(dòng)力何在？方向和具體路徑究竟何如？這些都引人關(guān)切。為此，南都記者專訪了研究土地改革的中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英以及經(jīng)濟(jì)學(xué)家、燕京華僑大學(xué)校長華生(微博)。

賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)
南都：你如何認(rèn)識(shí)本屆三中全會(huì)有關(guān)土地改革的內(nèi)容？

黨國英：跟十七屆三中全會(huì)土地改革的精神一致。這次強(qiáng)調(diào)要城鄉(xiāng)一體化，構(gòu)建社會(huì)平等，而這個(gè)主要是城鄉(xiāng)平等，為此要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其實(shí)主要就是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括抵押、處置以及最根本的交易權(quán)，要確權(quán)，要保障其權(quán)益。此外還提出要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線，這其實(shí)跟農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)相關(guān)，是土地用途管制的內(nèi)容。進(jìn)一步改革舉措要等中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立后制定，應(yīng)該很快會(huì)逐步推進(jìn)。

華生：十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地改革的詳細(xì)內(nèi)容還有待在全會(huì)“關(guān)于全面深化改革的若干問題的決定”中具體去看，從公報(bào)來看，主要是增加了城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的內(nèi)容，這對(duì)進(jìn)城的農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)是很大的利好。

南都：在你看來，現(xiàn)在是否到了土地改革的關(guān)鍵點(diǎn)？

黨國英：改革早有必要，現(xiàn)行土地制度效率低下，同地不同權(quán)，還與高房價(jià)有關(guān)，引起強(qiáng)拆等社會(huì)問題。比如說我們城市建設(shè)用地使用效率很低，單位面積產(chǎn)生出的G D P大概是很多發(fā)達(dá)國家的幾分之一，大概是日本的八分之一，大量土地被浪費(fèi)?，F(xiàn)在來看非改不可。

華生：現(xiàn)在中央強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化，也就是人的城鎮(zhèn)化，人跟地連在一起，要解決人的問題就要解決土地的問題，因此土地問題到了前臺(tái)。況且土地問題一直是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大問題，而且現(xiàn)在土地及房屋也就是不動(dòng)產(chǎn)可以說是人們的主要財(cái)產(chǎn)，亦涉及收入分配的根本問題。土地改革到了必須突破、到了動(dòng)真格的時(shí)候。

南都：改革的條件都具備嗎？

黨國英：在我看來，改革條件是具備的，無非是有一些摩擦。首先是一些陳舊的認(rèn)識(shí)阻礙改革，不過改變認(rèn)識(shí)可以做工作，關(guān)鍵是中央要下定決心；其次，改革是系統(tǒng)的變化，需要配套，而現(xiàn)在有些準(zhǔn)備不足，單兵突進(jìn)比較麻煩，要完善配套。比如集體建設(shè)用地入市，全國那么多行政村，全部入市怎么入？需要在規(guī)劃、用途上做配套。事實(shí)上目前規(guī)劃不科學(xué)、管制不嚴(yán)格，在此情況下，放開入市有問題。

華生：如今改革的條件都具備，關(guān)鍵是往哪里改、怎么改。

南都：土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，但目前全國土地確權(quán)工作尚未完成且依然繁雜，確權(quán)難在哪些地方？

黨國英：我覺得一定要征求農(nóng)民意見，如果多數(shù)農(nóng)民同意，就現(xiàn)在確權(quán)；如果多數(shù)要求現(xiàn)有承包到期后重新分配，就到那時(shí)再確權(quán)。確權(quán)其實(shí)就是要產(chǎn)權(quán)明晰。

華生：實(shí)際上現(xiàn)在隨著一些農(nóng)民離開農(nóng)村，首先不應(yīng)是確權(quán)，而是做土地平整，將土地連成片，再確權(quán)，成本更低更合算。

南都：在確權(quán)完成之前，就開始土地流轉(zhuǎn)改革，這中間又可能出現(xiàn)哪些問題，該如何解決？

黨國英：從調(diào)查看，目前的流轉(zhuǎn)主要是租，也有些是入股。原承包期本來不長，沒人敢買，農(nóng)民也不會(huì)賣。還有些人是長期租，含糊寫著“中央政策變了再說”之類的。政府如果不介入，問題也不大。地方政府把大面積的地長期租了，把農(nóng)民的地集體收回去了，統(tǒng)一再轉(zhuǎn)租發(fā)包給別人，這個(gè)比較普遍。

華生：土地流轉(zhuǎn)為了誰流轉(zhuǎn)？為了農(nóng)民還是資本下鄉(xiāng)？有很大不同。我認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化。

為了解決人的城鎮(zhèn)化，土地流轉(zhuǎn)的前提應(yīng)是農(nóng)民在城里安家落戶。而當(dāng)農(nóng)民在城里安居了，農(nóng)地不僅可以流轉(zhuǎn)而且應(yīng)該買賣。

成功的國家和地區(qū)已有了經(jīng)驗(yàn)，我們可以參考。新加坡政府對(duì)80%的城市居民提供保障房，臺(tái)灣地區(qū)、韓國、日本讓所有進(jìn)城的農(nóng)民都有房子住，真正使其成為市民。農(nóng)民進(jìn)城的保障核心是房子，其它養(yǎng)老、社保等是跟著就業(yè)走的。

如何讓土地改革解決人的城鎮(zhèn)化？一，留在農(nóng)村的人承接流轉(zhuǎn)。二、進(jìn)城的農(nóng)民，國家拿出大量平價(jià)土地來供給保障性住房。

現(xiàn)在看起來，流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)仍在往前走，各方面尤其是地方政府和資本下鄉(xiāng)的熱情都很高，面對(duì)這種既定的趨勢(shì)，現(xiàn)在要做的是加快人的城鎮(zhèn)化和戶籍改革。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不一定非要工商資本來做
南都：農(nóng)地流轉(zhuǎn)也就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，按規(guī)定用途不變必須仍做農(nóng)業(yè)，但現(xiàn)實(shí)中往往更改用途且大都做了房地產(chǎn)，對(duì)于這種現(xiàn)象，接下來能否有效杜絕？

黨國英：這是違法的，也較普遍。如果政策理不順，接下來這種現(xiàn)象還會(huì)繼續(xù)。

華生：對(duì)這些現(xiàn)象，中央雖有文件或措施禁止，但估計(jì)以后還是很難杜絕。

南都：即使仍作為農(nóng)業(yè)用途，如今農(nóng)地流轉(zhuǎn)也吸引了越來越多的市場(chǎng)興趣，不少公司下鄉(xiāng)“買”地搞規(guī)模化農(nóng)業(yè)。同時(shí)中央強(qiáng)調(diào)要采取家庭經(jīng)營方式保持適度規(guī)模。在你看來，這兩者能否平衡？該怎樣平衡？怎樣才算是適度規(guī)模？需注意防范哪些問題？未來的趨勢(shì)又是怎樣？

黨國英：目前中央的政策只是鼓勵(lì)城市資本下鄉(xiāng)投在產(chǎn)前產(chǎn)后及產(chǎn)中服務(wù)領(lǐng)域，并不鼓勵(lì)城市資本到農(nóng)村圈地。適度規(guī)模，根據(jù)國情，我認(rèn)為能使農(nóng)戶經(jīng)營收入與城市家庭收入差不多的規(guī)模，就是適度規(guī)模。

應(yīng)該是進(jìn)城農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)給留守農(nóng)民。荷蘭的人口密度更高，也是人多地少，他們的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就很成功。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不一定非要工商資本來做。

華生：很難平衡。如果對(duì)工商資本下鄉(xiāng)拿地不加限制，留在農(nóng)村的農(nóng)民很難跟他們競(jìng)爭(zhēng)。美國九個(gè)主要農(nóng)業(yè)州以及臺(tái)灣地區(qū)、日本、韓國在城市化過程中都禁止工商資本拿地，只允許他們做產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)，這更值得效仿。用股份制經(jīng)營農(nóng)業(yè)，世界上成功的很少。農(nóng)民做雇工也不行，農(nóng)業(yè)最難監(jiān)督。最好是家庭經(jīng)營。

南都：但政策也沒有明確禁止城市資本下鄉(xiāng)圈地？

黨國英：現(xiàn)在說得比較含糊，沒有明確禁止。而且有些經(jīng)濟(jì)作物領(lǐng)域，藥材、花卉、養(yǎng)殖等，現(xiàn)在農(nóng)民技術(shù)不夠。但我認(rèn)為完全可以細(xì)化規(guī)定，想細(xì)致的劃定可以做到。

增減掛鉤方向正確
南都：對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，增減掛鉤已經(jīng)開了一個(gè)口子。今年，國土資源部批準(zhǔn)全國29個(gè)省份開展增減掛鉤試點(diǎn)，總計(jì)安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)90萬畝，對(duì)此，你怎么看？

黨國英：對(duì)增減掛鉤我總體贊成。只是要注意三大問題：第一是農(nóng)民意愿必須受到尊重，我的意見是誰不愿意就停；第二，專業(yè)農(nóng)戶不能集中居??；第三，有些農(nóng)民移出來，移到哪里去？一定要搞大社區(qū)，比如一萬人以上的，樓不一定要高，可以低密度。很多地方政府現(xiàn)在的確只想拿地，為此國土部應(yīng)該盡早出臺(tái)一些規(guī)范性指導(dǎo)意見。

增減掛鉤跟補(bǔ)償沒關(guān)系，是置換。有的地方農(nóng)民出點(diǎn)錢，有的不用出錢，一般是實(shí)物補(bǔ)償。丟了一塊地方又得到一塊地方，得到的新房占地面積少，居住質(zhì)量提高了。農(nóng)民節(jié)約了用地，城市新增了征地指標(biāo)，被征地的農(nóng)民才有補(bǔ)償問題。只要是增減掛鉤，肯定不是在城郊；對(duì)新興城市來說，城郊的地大多會(huì)變成建設(shè)用地。

目前觀點(diǎn)紛紜，而就中國的情況，實(shí)際上找不到合理價(jià)格，一定要有競(jìng)爭(zhēng)性，競(jìng)爭(zhēng)形成的價(jià)格才是合理的價(jià)格，說不定比現(xiàn)在要低。有些人概念先行，發(fā)表一些不當(dāng)評(píng)論。10年前補(bǔ)償確實(shí)低，但現(xiàn)在情況不同了。

可考慮劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)
南都：有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該放開宅基地入市，對(duì)此，你怎么看？

黨國英：這種觀點(diǎn)有點(diǎn)極端。如果說放開，全國60萬個(gè)行政村，幾乎所有地都會(huì)被買賣完。有沒有必要？我認(rèn)為沒有必要，國家沒有必要這么做，中國土地相對(duì)稀缺，就算不稀缺，也不該這么做。

需要做兩件事，全國要有居住法，對(duì)老百姓的適用建筑有規(guī)定，不贊成搞豪宅，如果有些人實(shí)在要搞，要采取另外的辦法。另外一定要強(qiáng)調(diào)農(nóng)地保護(hù)，要出臺(tái)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)政策，甚至立法，連片劃定有些區(qū)域，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、非農(nóng)民的居住房只能出不能進(jìn)，有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營連續(xù)性，防止耕地被蠶食。我建議可以劃出25億畝左右的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，只能讓專業(yè)農(nóng)戶使用。沒有劃入保護(hù)區(qū)的地方，可以放開宅基地入市，使城鄉(xiāng)居民共同開發(fā)。

南都：關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房，目前有贊成放開的，也有反對(duì)的。

黨國英：小產(chǎn)權(quán)房，也可借用農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的思路，劃入保護(hù)區(qū)的，新的小產(chǎn)權(quán)房絕不產(chǎn)生，舊的要逐步拆除，同時(shí)給予合理補(bǔ)償。保護(hù)區(qū)以外的小產(chǎn)權(quán)房允許合法，同時(shí)也要繳納合理的補(bǔ)償。

南都：在你看來，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)鍵是？

黨國英：農(nóng)民現(xiàn)在能租地，但不能自己買賣土地產(chǎn)權(quán)，必須經(jīng)過政府。而改革很明確，就是要減少政府的權(quán)力，給農(nóng)民自由。土地改革是全方位建立要素市場(chǎng)的關(guān)鍵一步。

南都：你怎樣看待土地改革的前景？在你心目中，相對(duì)合理的改革時(shí)間、路徑和改革結(jié)果，應(yīng)該是怎樣的？

黨國英：改革的方向是市場(chǎng)化。2008年就已經(jīng)動(dòng)真格了，承包權(quán)長期化實(shí)際就是追求明晰產(chǎn)權(quán)。我個(gè)人希望越快越好。要做一些很實(shí)際的工作，承包長期化要出臺(tái)一個(gè)東西，要認(rèn)真去抓，土地確權(quán)不一定要5年搞完；有規(guī)范地把集體建設(shè)用地放活，不能簡單化一刀切，搞居住法和農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)法是前提。此外要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社。理想的結(jié)果，是政府對(duì)土地的管控僅僅是對(duì)土地功能、用途的管制，此外要形成全國土地要素市場(chǎng)，提高土地利用效率，城鎮(zhèn)化中亂占耕地的現(xiàn)象會(huì)得到有效遏制。

城鎮(zhèn)化相關(guān)改革：明確了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。對(duì)于城鎮(zhèn)化過程中核心的土地制度改革提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”是一個(gè)重要的突破。結(jié)合即將召開的城鎮(zhèn)化規(guī)劃會(huì)議，預(yù)計(jì)未來對(duì)于城鎮(zhèn)化相關(guān)的戶籍制度以及土地制度改革將有一系列進(jìn)一步的政策措施出臺(tái)。

———屈宏斌(匯豐中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼經(jīng)濟(jì)研究亞太區(qū)聯(lián)席主管)
我們認(rèn)為《決定》顯示出政府的壯志雄心，特別是考慮到中國當(dāng)前正面臨的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。

會(huì)議支持了我們長期以來持有的相信新領(lǐng)導(dǎo)層推進(jìn)改革的決心和能力的看法，我們預(yù)計(jì)農(nóng)村和土地改革、社保改革會(huì)取得一些初步進(jìn)展。我們認(rèn)為，農(nóng)村和土地改革是城鎮(zhèn)化過程中不可避免的一個(gè)環(huán)節(jié)，但我們?nèi)灶A(yù)期土地權(quán)屬認(rèn)定和土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)漸進(jìn)的過程。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”。

——— 常健(巴克萊首席中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家)
十八屆三中全會(huì)提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系；要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。

五年前的十七屆三中全會(huì)出臺(tái)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出了土地改革的大方向，即加快農(nóng)村土地確權(quán)、鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、同地同價(jià)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等。

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